El derecho de gracia en la Constitución

El 23 de diciembre de 2020, en el momento en que se estaba discutiendo la juridicidad de los indultos del Gobierno a los condenados por el Tribunal Supremo en la conocida como la sentencia del Procés, publiqué una entrada en este blog, “¿Por qué no una proposición de ley de amnistía?”, en la que defendía que intervinieran las Cortes Generales mediante el instituto de la proposición de ley. El problema con el que tenía que enfrentarse la sociedad española como consecuencia de la deriva judicial de la aplicación del artículo 155 de la Constitución, exigía, en mi opinión, ir más allá del indulto y resolverlo mediante la aprobación de una ley de amnistía. Una ley de amnistía, cuya iniciativa no debía proceder del Gobierno, sino de las propias Cortes Generales mediante la presentación por uno o varios grupos parlamentarios de una proposición de ley. 

No he entendido nunca cómo se ha podido llegar a afirmar que la amnistía no tiene cabida en la Constitución, que es una institución constitutivamente anticonstitucional, como ha venido haciéndose por juristas de reconocida competencia, jueces y magistrados, fiscales, dirigentes políticos de acreditada trayectoria e innumerables ciudadanos de las más diversas profesiones. 

Como el tema sigue todavía coleando, voy a dedicar esta entrada del blog a lo que tal vez debería haber hecho hace años: a explicar qué dice la Constitución sobre el derecho de gracia. Por aquí debía haber empezado, porque tengo la impresión de que las opiniones que se han vertido sobre la inconstitucionalidad de la ley de amnistía, sobre la imposibilidad de que una tal ley tenga cobertura constitucional, descansan en una interpretación parcial y fragmentada de la Constitución. No alcanzo a entender con base en qué interpretación de los tres apartados de los tres artículos en los que la Constitución reconoce el derecho de gracia se ha podido llegar a la conclusión de que la amnistía no tiene cabida en la Constitución.  En mi opinión, es más bien la conclusión contraria la que se impone tras la lectura conjunta de esos tres apartados de esos tres artículos, es decir, tras la interpretación de dichos preceptos no “aisladamente y desde sí mismos, sino también en relación con otros preceptos y con la unidad propia de la Constitución en la que están insertos”, como dejó dicho que debe hacerse la interpretación constitucional por parte del Tribunal Constitucional en el Auto 60/1981.  

Porque el derecho de gracia figura en la Constitución en el apartado f) del artículo 62, entre las atribuciones del Rey; en el apartado 3 del artículo 87, en el que se regula la iniciativa legislativa popular, y en el apartado 3 del artículo 102, en el que se regula la exigencia de “responsabilidad criminal del Presidente y los demás miembros del Gobierno” por el delito de “traición o cualquier otro contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones”.

El reconocimiento general del derecho de gracia figura en el primero de los tres preceptos mencionados. Se trata de la penúltima de las atribuciones del Rey que figura en la Constitución: “Corresponde al Rey (…) ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales”. Es obvio que por Rey hay que entender Consejo de Ministros, que es el órgano que realmente aprueba el decreto de indulto, aunque se atribuya al Rey la medida de gracia. De ahí que el Decreto de indulto pueda ser impugnado ante la Sala segunda del Tribunal Supremo. Si fuera un acto del Rey, no cabría recurso alguno. 

En el artículo 102 de la Constitución se contempla en los apartados 1 y 2 un supuesto de impeachment. “La responsabilidad criminal del presidente y los demás miembros del Gobierno (…) por el delito de traición o cualquier otro contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones (…) solo podrá ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso y con aprobación de la mayoría absoluta del Senado”. Una vez aprobado el impeachment, la exigencia de responsabilidad criminal se sustanciará “ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo”.

 Correlato de la singularidad de este procedimiento de exigencia de la responsabilidad criminal es la exclusión de la prerrogativa de gracia, que figura en el apartado 3: “La prerrogativa de gracia no será aplicable a ninguno de los supuestos del presente artículo”.

En estos dos preceptos la Constitución se refiere al indulto, a la limitación de las Cortes Generales al aprobar una Ley que posibilite que el Gobierno pueda someter a la firma del Rey un Real Decreto mediante el que se otorga un indulto. La ley que regula el indulto no puede “autorizar los indultos generales”. Tampoco podrá autorizar el indulto del presidente del Gobierno o los ministros condenados por traición o cualquier otro delito contra la seguridad del Estado.

La tercera de las referencias que figuran en la Constitución respecto del derecho de gracia se encuentra en el artículo 87, en el que se regula la iniciativa legislativa. En el apartado primero se atribuye dicha iniciativa al Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Senado. En el apartado segundo se regula la iniciativa por parte de las Asambleas (Parlamentos) de las Comunidades Autónomas. Y en el apartado tercero se introduce la “iniciativa popular”.

Este artículo 87 no tiene nada que ver con el indulto, pero sí con la amnistía. En el apartado tercero el constituyente limita materialmente el alcance la “iniciativa popular”. “No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia” (las cursivas son mías).

De la lectura conjunta de los tres apartados del artículo 87 se deduce de manera inequívoca que la limitación de la iniciativa legislativa “en lo relativo a la prerrogativa de gracia” únicamente existe para la “iniciativa popular”, pero no para los demás titulares de la iniciativa legislativa. El Gobierno puede enviar a las Cortes Generales un Proyecto de Ley de amnistía. El Congreso de los Diputados y el Senado pueden aprobar una proposición de ley de amnistía. E incluso los Parlamentos de las Comunidades pueden hacerlo por la doble vía de solicitar del Gobierno que apruebe un proyecto de ley o de remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley.

Si en el mismo artículo el constituyente ha prohibido a uno de los titulares de la iniciativa legislativa ejercerla “en lo relativo a la prerrogativa de gracia”, pero no a los demás, es porque ha querido que los demás no tengan esa limitación. En consecuencia, serán las Cortes Generales las que, una vez registrado un proyecto o una proposición de ley relativa a la prerrogativa de gracia, que en este caso no puede referirse nada más que a la amnistía, decidirán si la admiten a trámite primero y la aprueban después. 

Que las Cortes Generales pueden aprobar una Ley de Amnistía es algo que está reconocido en la propia Constitución. No se menciona el término amnistía, pero con una interpretación sistemática de la misma es la única conclusión que se puede alcanzar.

Ello no quiere decir que toda Ley de Amnistía sea constitucional. Una Ley de Amnistía, como cualquier otra ley puede ser anticonstitucional. Pero lo será porque contenga algún o algunos preceptos que choquen con la Constitución. No porque sea una Ley de Amnistía.

¿Qué artículos de la proposición de ley de amnistía son anticonstitucionales y por qué? Esto es lo que los órganos o fracciones de órganos legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad o los jueces y magistrados que decidan elevar una cuestión de inconstitucionalidad tendrán que argumentar en sus escritos de interposición del recurso o de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

El Tribunal Constitucional decidirá.

La posibilidad de elevar una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea quedará para otro artículo.