¿Hasta qué punto la UE limita lo que puede hacer el Gobierno con el precio de la luz en España?

“A ver, la UE te impone condiciones. Aunque siempre tienes margen”, dicen en Bruselas: “Los márgenes se construyen”. ¿Pero, cuáles son esos márgenes? “El límite es muy fino, no es nada sencillo, pero es el asunto mollar: el límite y hasta dónde Bruselas y los tribunales te pueden decir que no”, reflexiona el empresario de las renovables y experto en energía Jorge Morales de Labra: “Bruselas dice, pero usted hace. El margen es muy delicado. No es nada sencillo. Hasta dónde se puede llegar o no, y si se ganarían los pleitos. Hay que tener mucho cuidado”.

El desbocado precio de la luz en España, de máximo histórico a máximo histórico este verano, ha profundizado los debates sobre la factura, el mercado eléctrico –dominado en España por un puñado de empresas con beneficios multimillonarios– y sobre la capacidad de los Gobiernos para intervenir dentro de los márgenes comunitarios, marcados por la directiva de 2019.

“España puede modificar las normas nacionales aplicables al sector eléctrico, siempre que los cambios cumplan con las normas del mercado interior de la UE”, afirma el Ejecutivo comunitario.

“El mercado de la electricidad de la UE está diseñado de manera que se despache primero la planta de generación de electricidad con el coste más bajo. Esto funciona poniendo en el mercado las plantas de producción de energía por el orden de su precio, comenzando por la más baja y hasta que se despacha la última planta que se necesita para satisfacer la demanda de los consumidores”, explican en Bruselas.

Es decir, que, en el caso español, lo que cueste 20 euros megavatio hora, como (es un suponer) la hidroeléctrica, se venda a 140 euros, lo que le cuesta producir a un ciclo combinado con los actuales precios de gas y del CO2. Algunos miran de reojo al otro lado de los Pirineos, donde las grandes protestas de los chalecos amarillos estallaron, precisamente, por el encarecimiento de los combustibles fósiles –más contaminantes–, que penalizaba sobre todo a los sectores populares y a trabajadores del transporte por carretera.

Bruselas vigila...

“Conocemos las discusiones en España sobre las recientes fluctuaciones del precio mayorista de la electricidad y las medidas que está tomando el Gobierno en relación con la reducción del coste global de la factura de la luz. Estamos siguiendo de cerca la situación y estamos en contacto con las autoridades españolas”, afirma la Comisión Europea, que intenta explicar así la escalada: “Durante la pandemia, los precios de la electricidad al por mayor estaban en mínimos históricos, por lo que se esperaban algunos aumentos. Los altos precios son el resultado de una combinación de factores impulsados ​​en gran medida por la importante demanda global de gas y los precios más altos del ETS [coste del CO2], combinados con una alta demanda estacional debido a la recuperación económica y las condiciones climáticas frías y calientes”.

En efecto, tanto el precio desorbitado del gas como los derechos de emisión han sido dos de los factores que se han aludido para explicar el encarecimiento del precio de la electricidad en toda Europa y, en particular en España.

Bruselas asegura que “Europa está trabajando para garantizar precios asequibles para la industria y los hogares durante la recuperación económica. Los precios y costes continúan siendo monitorizados regularmente y nuestras iniciativas políticas deben contribuir a mantener estos precios bajo control”.

Sin embargo, en el caso de España, la escalada del mercado mayorista es del 60% en lo que va de año, lo que tiene su repercusión, también en la inflación, con el consiguiente riesgo de traslado del alza de precios al conjunto del aparato productivo.

“Confirmamos que el vicepresidente ejecutivo Frans Timmermans ha respondido a una carta recibida de la ministra Ribera”, explican en Bruselas. La vicepresidenta escribió a mediados de julio al responsable comunitario quien le respondió a los pocos días. Ribera planteaba: “Si queremos asegurar el éxito de esta transición, debemos repensar el diseño de los mercados de la energía: conseguir una asignación eficiente de recursos y la generación de señales de precios adecuada, y muy especialmente, una justa y equitativa distribución de los beneficios asociados a la transformación del mix de generación”.

 ... Y defiende el mercado

“En general, creemos que un mercado energético integrado de la UE es la forma más rentable de garantizar un suministro energético seguro y asequible para los ciudadanos de la UE”, prosigue la Comisión Europea: “Mediante normas comunes del mercado de la energía y la infraestructura transfronteriza, la energía se puede producir en un país de la UE y entregarse a los consumidores en otro, creando competencia y manteniendo los precios bajo control. Estas reglas también crean señales de precios para impulsar las inversiones en tecnologías nuevas y flexibles para respaldar la transición a la neutralidad climática”.

Pero... ¿qué mercado?

“Todos los productores de electricidad, incluidas las energías renovables, reciben el mismo precio por el mismo producto: la electricidad”, explica Bruselas: “Esto también funciona a través de las fronteras a través de un proceso conocido como acoplamiento de mercados, que asegura mercados eficientes en los que la electricidad fluya desde las zonas con precios de electricidad más bajos hacia aquellas con precios más altos. Esto mantiene bajos los costes de la electricidad para los consumidores en toda la UE, y permite que los Estados miembros dependan del suministro de sus vecinos cuando sea necesario, lo que refuerza la seguridad del suministro eléctrico”.

El mix energético español está compuesto, más o menos por un 10% de gas, 50% de renovables y 20% de nuclear. “No es un problema de dependencia del gas”, dice Morales de Labra, “sino que se vende al precio más caro, cómo se aplican las reglas aquí. El tipo de mercado es el mismo en toda la UE, el mercado mayorista es el que es y no va a cambiar fácilmente. Ahora, el problema es que ese mercado sea la referencia para que todo el mundo cobre ese precio. Eso no es así en el resto de países, y para eso están los ajustes postmercado, que afecten a una parte del mercado a posteriori. El sistema actual en España es más irracional que en otros países”.

Entonces, ¿se podrían fijar precios?

El debate sobre la intervención en los precios ha surgido después de la escalada que se está viviendo en España con el precio de la luz desde que arrancó el año. Unidas Podemos ha propuesto limitar el precio para la energía nuclear y para la hidroeléctrica.

Con las hidroeléctricas, UP propone un mecanismo similar a las subastas de renovables –fotovoltaica y eólica–, que es marcar precios de referencia que supongan un tope al mecanismo marginalista. En UP entienden que, al estar haciéndose con las subastas de renovables, cabría en el marco europeo. Según la propuesta, las hidroeléctricas seguirían formando parte del pool, pero se le pondría un techo y un precio máximo. 

Con las nucleares, la propuesta es similar al mercado francés: sacar esa energía del sistema marginalista, por lo que se comercializaría en el mercado mayorista a un precio propio por determinar y pactar. En Francia, son 42 euros por megavatio hora. Ahora en España los reactores están cobrando casi 100 euros más.

Sin embargo, la parte socialista del Gobierno, en concreto la vicepresidenta Teresa Ribera, afirmó en El País que no tiene margen dentro del marco comunitario: “Este Ministerio cree que son frontalmente contrarias al derecho comunitario. Hemos vivido las consecuencias de adoptar medidas contrarias al derecho y acaban siendo una bomba de relojería que te acaba explotando. Cuando eso ocurre, se espanta a los inversores y lo acaba pagando el consumidor. Como Gobierno responsable, nuestra obligación es advertir y defender el respeto al derecho de la UE y evitar un Brexit energético”.

En Unidas Podemos sí piensan que hay posibilidades. “Los márgenes se crean negociando y, si bien es verdad que el mercado marginalista es el mismo en toda Europa, hay numerosas excepciones y matizaciones por países”.

“La idea de fijar precios, en este caso la nuclear y la hidroeléctrica, busca romper el mecanismo con el fin de que el precio más alto no afecte a una gran parte de la producción eléctrica, en torno al 35%-40% que representan estas tecnologías, dependiendo de lo que llueva ese año. Eso supondría que ese porcentaje se trasladaría de manera automática a la rebaja de la factura”, afirmaba Morales de Labra en la SER: “La única forma de romper este sistema y de acabar pronto con la escalada de precios en la factura de la luz es limitar los ingresos de esas dos tecnologías”. No obstante, añade: “Las normas comunitarias limitan que los Estados miembros puedan tocar el mercado”. “No puedes hacer según qué cosas, como poner un precio máximo a una tecnología”.

¿Y qué dicen en Bruselas? En principio, no parecen cómodos con la idea de fijar precios, si bien hay un país, Francia, donde se aplica para la nuclear, en un caso singular porque hay una suerte de monopolio ejercido por una empresa pública, y donde fijó ese precio máximo para permitir que otras empresas pudieran entrar a competir con EDF.

“La UE se ha apartado de las regulaciones que fijan los precios del mercado de la energía porque ese sistema era caro, ineficiente y estaba dominado por unas pocas grandes empresas que controlaban el sector, lo que dificultaba la competencia para las nuevas tecnologías y los actores del mercado”, dice el Ejecutivo comunitario.

No obstante, la Comisión Europea apunta que “la legislación de la UE permite a los Estados miembros aplicar salvaguardas, como intervenciones públicas en la fijación de precios para el suministro de electricidad a clientes domésticos vulnerables o con escasez de energía en determinadas condiciones”.

Rodea el mercado: márgenes que se abren

Hay dos decisiones que sí ha tomado el Gobierno que pueden incidir en la rebaja de la factura. Pero con el tiempo, en tanto que están en trámite parlamentario tras pasar por el Consejo de Ministros. Unidas Podemos ha pedido que se aprueben ya por decreto ley para que tengan efecto inmediato, pero la vicepresidenta Ribera, con el argumento de la seguridad jurídica, prefiere pasar por el Congreso antes de su puesta en marcha. Entre una y otra, pueden suponer un ahorro de unos 8.000 millones en la factura eléctrica.

En primer lugar, se trata del fondo para la sostenibilidad del sistema eléctrico, con primas a las renovables, que ahora se paga por las facturas y que, una vez entre en vigor la ley, será financiado progresivamente por las empresas energéticas. Eso, según los cálculos del Gobierno, puede suponer hasta 7.000 millones de euros.

Y el otro asunto son los célebres beneficios caídos del cielo. Es decir, la sobrerretribución de todos los productores de electricidad a cuenta del sobrecoste que se le aplica a los fabricantes que consumen CO2 en la generación de esa energía. Ese sobrecoste termina encareciendo el mercado marginalista y, al final, la factura de la luz.

La propuesta del Gobierno, según los cálculos, supondrá un ahorro de unos 600 millones anuales de la factura de la luz. Un 10% debería usarse para ayudar a las familias más vulnerables víctimas de la pobreza energética.

¿Y la reforma del bono social? Hay varias ideas dentro del Gobierno pero, de momento, no termina de avanzar. La idea es que haya más hogares beneficiados y que sea menos engorroso acceder a él, pero aún no hay nada todavía sobre la mesa del Consejo de Ministros.

Bruselas, por su parte, defiende “las propuestas de la Comisión en el marco del Pacto Verde Europeo, que dan prioridad a la transición justa y la lucha contra la pobreza energética. En julio se ha propuesto un nuevo Fondo Social para el Clima para proporcionar financiación a los Estados miembros para apoyar inversiones en eficiencia energética y renovación de edificios para ciudadanos vulnerables”.

¿Vale el ejemplo francés?

Los líderes de Podemos e IU, la ministra de Derechos Sociales, Ione Belarra, y el ministro de Consumo, Alberto Garzón, propusieron hace unos días el establecimiento de un precio fijo para la nuclear, como Francia, y un precio máximo para la hidroeléctrica con un mecanismo semejante al que se usa para algunas energías renovables. 

El Estado francés cuenta con más del 80% de la empresa EDF, que gestiona los 56 reactores nucleares del país.

“La otra cuestión que ha generado mucha confusión es el mecanismo francés. Surge en 2011 por lo contrario, porque en el proceso de liberalización la Comisión Europea entiende que la posición de EDF es casi de monopolio. En una negociación con el Gobierno francés, a la sazón accionista mayoritario de EDF, acaban acordando que un porcentaje o cuantía X asociada a las plantas históricas nucleares debe ser vendida a un precio fijo. Pero es un mecanismo provisional, excepciones que ya no le permiten prorrogar más al Estado francés, ni cambiar ni ampliar. No es una subasta. Hay un precio fijo. Y no es un elemento para facilitar precios de mercado, sino para romper un monopolio. Yo tengo muy difícil justificar aquí que exista un monopolio. Tengo restricciones de acceso a la nuclear o a la hidroeléctrica, pero hay distintos operadores funcionando”, afirma la vicepresidenta en una entrevista en El País.

Morales: “Fueron negociaciones de muchos años con Bruselas, no es fácil llegar, el mecanismo en Francia, no es una cosa sencilla de 24 horas. Ha habido muchas idas y venidas y está en negociaciones la actualización del precio”.

'Postmercado'

“Las reglas de juego marginalistas no se puede tocar ni poner límites a las ofertas de las empresas”, afirma Morales: “Lo interesante está en el postmercado, lo que hagas siempre que no te acusen de pervertir en el mercado, y de las negociaciones depende convencer a Bruselas de si influyes o no en el mercado”.

En este sentido, hay ejemplos de países que hacen otro tipo de cosas, o como ocurre en España con la subasta de fotovoltaicas y eólica, que se ha sacado del mercado marginalista, o lo que pasaba hasta 2013, recuerda Morales, “con el régimen retributivo especial de las renovables en el que se garantizaba un mínimo por la inversión realizada”.

Subastas con precio fijo, en las que luego hay que hacer cuentas y cobrar o abonar la diferencia posteriormente, existen en Portugal, explica el experto: “Las renovables cobran, pongamos, 90 euros megavatio hora, pero si el precio está a 45, tienen una prima de otros 45. Y si está en 120, tienen una prima devolviendo al sistema la diferencia”. 

La clave, según Morales de Labra, es la negociación con Bruselas: “Si argumentas jurídicamente que hay una posición de dominio y que abusan de ella después de una inversión pagada por todos... Entonces podría haber una posibilidad de cambiarlo. Quizá habría partido. Según cómo lo hagas, puedes tener luego una demanda de prevaricación. Y el límite es muy fino, no es nada sencillo de debatir. Es el asunto mollar: el límite y hasta dónde Bruselas y los tribunales pueden decir que no”.

E insiste: “La parte del mercado eléctrico, la directiva de 2019 es muy taxativa y limita mucho a la hora de tocar el mercado en los Estados miembros. No puedes hacer según qué cosas, como poner un precio máximo a una tecnología. De hecho, España tenía limitaciones hasta el 7 de julio y las cambió para converger con Bruselas, que mandaba cartas para recordarlo en lo que era la antesala de la sanción. Hasta el 7 de julio, el limite de generación era 180 euros, que ahora no parece tan barbaridad. Y ahora el límite está en 3.000. Eso tiene que ver con la legislación de Bruselas”. 

Según el experto, se podría excluir a la nuclear y a la hidroeléctrica del sistema marginal. “En primer lugar, hay un argumento que a mí me parece demoledor, que es que no hay competencia. Es decir, el sistema marginalista tiene sentido cuando alguien puede disputar los beneficios de esas tecnologías. Pero la competencia está ficcionada, porque hay alguien que puede producir a 20 y está cobrando 100, y no viene otra empresa a disputar esos 80 de beneficio. ¿Cuál es el problema? Que nadie puede construir centrales nucleares como se hizo en España, en los años 80 con el aval del Estado, es decir, de todos los españoles. Y mucho menos centrales hidroeléctricas, como se hizo en la época de la dictadura o incluso de la República. Esas centrales las hemos pagado entre todos, estaba garantizada su retribución desde el principio. Por tanto, hay suficiente singularidades como para establecer una singularidad retributiva en esas centrales. Es fundamental poner negro sobre blanco cuáles son las singularidades que permiten al Estado español sacar esas tecnologías del sistema general”.

¿Y una empresa pública de energía?

En principio, la Comisión Europea, una institución pública con miles de funcionarios, es más favorable a lo privado que a lo público en lo que al mercado se refiere. Pero, sobre todo, es vigilante con las reglas de la libre competencia, más que con la titularidad de sus actores. En muchos países de Europa hay participación estatal en empresas energéticas, y el Ejecutivo comunitario no ha hecho una cruzada de ello.

Unidas Podemos registró el jueves en el Congreso una proposición de ley para crear una empresa pública de energía, que bautizan como 'Producción Eléctrica Española' (EPE). El grupo confederal propone asumir concesiones de centrales hidroeléctricas que vayan caducando pero también impulsar nuevas instalaciones de renovables. La formación argumenta que la producción de electricidad en España es la segunda más privatizada de la OCDE, sólo por detrás de Portugal, con apenas el 5% de la generación, y que otros países como Francia, Italia, Suiza, Países Bajos, Austria o Finlandia cuentan ya con una empresa pública de energía.

Además de propiciar una rebaja en la factura de la luz, esta formación plantea que la nueva sociedad colabore con las empresas públicas municipales ya creadas o que puedan crearse para comercializar y gestionar su suministro energético.

La creación de una empresa pública es una de las principales propuestas que Unidas Podemos ha venido trasladando a la vicepresidenta para la Transición Ecológica, Teresa Ribera, competente en materia energética, para combatir la escalada del precio de la electricidad, que ha pulverizado en el último mes récord tras récord en el mercado mayorista.

Desde el grupo asumen que se trata de una medida “estructural” con efectos a medio plazo. Como medida inmediata proponen establecer ese precio fijo al megavatio nuclear y un máximo a la hidráulica, con menores costes variables y, por tanto, mayores márgenes de beneficio en la escalada de precios.

Precisamente la energía hidroeléctrica ha sido especialmente señalada durante esta crisis, no solo por Unidas Podemos, que exige recuperar todas las concesiones según vayan caducando, sino por la propia Teresa Ribera, que en el Congreso lamentó la falta de “empatía social” de las compañías y cuestionó maniobras como el vaciado de embalses para maximizar beneficios en este contexto.

Mercado y 'zanahoria NextGenerationEU'

De aquí a 2026 España recibirá 140.000 millones de euros del fondo de recuperación comunitario. Ese dinero, además, estará orientado a las transiciones ecológicas y digitales, además de a reformas económicas alineadas con las recomendaciones de Bruselas, entre ellas la sostenibilidad de las pensiones y la reforma laboral.

En definitiva, las empresas energéticas recibirán mucho dinero para cultivar el hidrógeno, o hacer electrolineras, o abandonar la generación con energías contaminantes.

¿Se abrirían las empresas a negociar un cambio en las reglas del juego del mercado de la luz en un momento en que van a ser regadas de millones para sus transiciones ecológicas?

“En el contexto de la estrategia para la reducción del 55% de las emisiones”, explica Bruselas, “la nueva legislación para fomentar la energía renovable y la eficiencia energética también debería ayudar a promover el desarrollo de fuentes de energía más baratas y ayudar a contener el consumo y los precios de la energía”.

Bruselas señala a la CNMC 

La Comisión Europea afirma que “cada vez más en la UE las energías renovables están fijando el precio y reemplazando la generación de energía con combustibles fósiles durante algunos días u horas durante el día. Al crear un mercado interior de la energía y aumentar la competencia, la legislación y la política de la UE ya están contribuyendo a mantener bajo control los precios de la electricidad en Europa. Además, la penetración de las energías renovables está reduciendo los precios mayoristas de la electricidad en la UE. Las normas de la UE también exigen que los Estados miembros y las autoridades reguladoras nacionales creen un mercado transparente y competitivo, que esté bien interconectado”.

El Ejecutivo comunitario, además, indica: “Si bien algunas normas, en particular las relativas al comercio transfronterizo, se establecen a nivel de la UE, cada Estado miembro debería diseñar las normas detalladas del mercado nacional de forma que se ajusten a las normas del mercado interior de la UE. Incumbe principalmente a la autoridad reguladora nacional (por ejemplo, la CNMC española) realizar un seguimiento permanente del mercado energético nacional, verificando el respeto de la legislación nacional y comunitaria aplicable al sector energético”.