Gabriel Moreno, profesor de Derecho Constitucional: “El modelo actual de las autonomías impide una mejor cohesión y vertebración territorial”

Gabriel Moreno (Valencia de Alcántara, Cáceres, 1991), profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Extremadura y doctor en Derecho, ha publicado 'La matrioska española' (Marcial Pons, 2025), un libro en el que usa la metáfora de las famosas muñecas rusas que se colocan unas dentro de otras para abordar el complejo encaje de las diferentes piezas de España: ayuntamientos, diputaciones, comunidades autónomas, instituciones, competencias del Estado...

El experto analiza cómo el actual modelo de las autonomías, más allá de los nacionalismos, impide una mejor cohesión y vertebración de los territorios, condiciona la calidad de los servicios públicos en función de dónde se viva y provoca una desafección de los ciudadanos con los poderes públicos y el Estado. Pero también ofrece propuestas muy concretas para solucionarlo, aunque admite que algunas podría generar otros conflictos.

¿Encajan todas las piezas en la matrioska española?

No, precisamente la idea y el porqué lo llamo así es para transmitir que España es un país complejo, compuesto por diferentes piezas, por diferentes partes y territorios, y numerosos niveles institucionales y competitivos, que muchas veces no encajan. Son compartimentos excesivamente estancos y lo que intento hacer es un análisis de las deficiencias y carencias de cada uno de esos niveles, y proponer una serie de reformas muy concretas buscando, además, la cohesión territorial de España, más allá del problema de los nacionalismos, con la pretensión de que las piezas encajen en la matrioska común que es España.

¿Ocasiona problemas la actual organización territorial de España?

Sí, pero es que la cuestión territorial en España se ve opacada constantemente por el problema nacionalista. Solemos identificar el problema territorial con el problema nacionalista, o el problema nacional español, y se nos olvida que la propia estructura territorial, la propia determinación de los instrumentos que componen nuestro modelo de la España de las autonomías provoca muchos problemas que, además, impiden que haya una mejor cohesión y vertebración del territorio. Entonces, he querido centrarme en esos problemas abandonando la lógica continuamente siempre conflictiva de los nacionalismos recíprocos.

El modelo territorial ha provocado un problema de integración constitucional, de adscripción simbólica entre la ciudadanía y el propio Estado

Pero, ¿cuáles son esos problemas motivados por el actual modelo territorial?

Primero, hiperconcentración de la población en Madrid y en la costa española, con algunas excepciones. El resto del país, como sabemos, está muy vaciado, existe un desequilibrio poblacional muy acentuado, uno de los más acentuados, por cierto, de occidente. En segundo lugar, una desigualdad territorial también notable, aunque en las últimas décadas, gracias a la democracia, a la España de las autonomías, ha habido un proceso de relativa convergencia entre los diferentes territorios. Pero sigue habiendo desigualdades que impactan sobremanera en el nivel de la calidad de los de los servicios públicos que se prestan y, por tanto, también el nivel de acceso a los derechos fundamentales. Y, en tercer lugar, el problema que detecto es un problema de integración constitucional, es decir, de adscripción simbólica entre la ciudadanía y el propio Estado. Muchas veces nos encontramos con un país, o con una parte del país, que no se identifica o que no se encuentra identificado con los poderes públicos, con la realidad mediática, con la realidad institucional de España. Parece como que ese país no forma la parte del conjunto. Solamente hay que ver la actualidad mediática, casi todo de lo que se habla es de Madrid, de Barcelona, de las zonas más urbanas, donde hay mayor concentración de población, y el resto, a veces, solamente queda para la crónica de sucesos. Eso provoca un problema de integración, de falta de identificación simbólica de la ciudadanía con sus propias instituciones.

¿No es la organización territorial la que alimenta esa concentración de población en Madrid y en la costa española?

Sí, bueno, no por la organización territorial, sino por algunos defectos que impiden o dificultan que la cohesión y la vertebración sean más adecuadas. Me refiero a la financiación local, la financiación económica, a nuestra propia planta local, que es la mayor enemiga de la despoblación porque tenemos un sistema de minifundismo local, es decir, de municipalismo, con 8.132 municipios de los que más de 7.000 no llegan a los 5000 habitantes. Esos municipios no tienen las capacidades suficientes como para poder afrontar las competencias que tienen asignadas y, por tanto, son actores políticos institucionales que no pueden operar en el territorio y no pueden hacer frente a retos como el demográfico. El modelo de financiación local favorece, sobre todo, a las ciudades y los pueblos medianos y cabeceras de comarca se ven muy perjudicados. Pero es que la financiación autonómica no refleja de manera exacta el coste real y efectivo de la prestación de los servicios en el territorio, teniendo en cuenta que es muy desigual entre comunidades autónomas y también dentro de ellas, dependiendo de cada zona. No es lo mismo prestar un servicio en una zona rural que en una urbana. Todas estas cuestiones inciden en la falta de cohesión en el país, por no hablar, por ejemplo, de la ausencia de una cámara verdadera de representación territorial que debería ser nuestro Senado y que no está diseñado para eso.

¿Sería muy simplista señalar que el origen de todos estos problemas está en la Constitución?

Bueno, en la Constitución hay una preocupación constante por la solidaridad y por la cohesión entre los territorios españoles, lo que pasa es que la Constitución es el marco mínimo y muchas veces vemos en ella problemas que se deben al desarrollo legislativo, a la falta de voluntad política o a la práctica de las instituciones públicas. No hago una crítica a la Constitución, quizás sí de manera más destacada en cuanto a la falta de una cámara de representación territorial porque el Senado no puede cumplir esa función por el diseño que tiene la propia Constitución española. Pero el resto de cuestiones se podría abordar de manera contundente simplemente modificando las leyes. Por ejemplo, el problema de la planta local española se puede abordar desde el ámbito legislativo, no hace falta reformar la Constitución. O el problema de la financiación, cuyo marco está recogido en la Constitución, pero su desarrollo y concreción es legislativo.

Entre los desequilibrios territoriales, pone el foco en el reparto asimétrico de competencias en el ámbito autonómico.

Tenemos un problema con la distribución competencial, que ese también, por cierto, es un problema que viene reflejado en la Constitución. Se podía aclarar mejor la distribución de competencias entre las comunidades autónomas y el Estado. Sobre todo tenemos un problema con el artículo 150.2, que es el que permite al Estado ceder competencias exclusivas a las comunidades autónomas mediante ley orgánica. Eso ha provocado una asimetría constante en los niveles competenciales entre las comunidades autónomas y ha permitido que, sobre todo, lo puedan utilizar las minorías gubernamentales para forzar el traspaso de competencias hacia algunas comunidades autónomas que tienen partidos nacionalistas o partidos regionales con presencia en el Congreso de los Diputados, qué es lo que estás pasando en los últimos tiempos.

El reparto de instituciones hacia territorios olvidados puede suponer una mayor integración, quizá no tiene sentido que Salvamento Marítimo o el Museo Naval estén en Madrid

Antes aludía al desapego de los ciudadanos de las comunidades, digamos periféricas, con el Estado y sus poderes públicos, pero es inevitable percibir que el peso del Estado y sus instituciones están centralizadas en Madrid.

Lo que intento es buscar soluciones a ese déficit, o a esa carencia ,en la representación simbólica de España en la adscripción simbólica de su ciudadanía con sus propios poderes. Una de las soluciones, evidentemente no la única ni la panacea, pero sí un posible remedio, es repartir más las instituciones por el territorio nacional. Por ejemplo, quizás carece de sentido que Salvamento Marítimo o el Museo Naval, el de la Armada, estén en Madrid. En ese sentido, el reparto de instituciones, incluido las nuevas que se creen y las nuevas entidades públicas, puede suponer una mayor integración de esa ciudadanía y de esos territorios que están en parte olvidados.

¿No generaría eso también conflictos territoriales?

Seguramente, pero el conflicto es inherente a la democracia. Pero todas las propuestas que hago pueden tener contestación, muchas serán polémicas y seguramente no les agradan a todos.

¿Desde el ámbito autonómico cómo se podría mejorar el equilibrio?

Aparte de mejorar la distribución competencial y clarificarla para que quede claro de quiénes son las competencias, habría que abordar de manera muy destacada el problema de la financiación autonómica para que se reflejara mejor la necesidad de cubrir de manera efectiva los costes reales de la prestación de servicios. El fondo de compensación territorial, que hoy tiene una cantidad muy escasa, también debe aumentar porque tiene un papel que es esencial para la convergencia entre las comunidades autónomas. Ese dinero tiene que destinarse, sobre todo, a inversiones en el territorio que puedan provocar ese cambio en la tendencia socioeconómica y, por tanto, puedan ayudar a la convergencia interterritorial.

¿Es necesario que todas las comunidades tengan las mismas competencias?

No tiene por qué. En un modelo federal, como es prácticamente el español, puede haber asimetría, otra cosa es que las asimetrías estén infundadas o se deban única y exclusivamente a la componenda política nacional debido a las minorías de los respectivos gobiernos, que es lo que pasa ahora en España. Pero si hay asimetrías competenciales que tienen una justificación racional o que pueden ser asumidas de manera adecuada por las comunidades autónomas, de acuerdo además con su propia rendición de cuentas ante la ciudadanía, pues no había ningún problema. El derecho a la autonomía y el principio de unidad de España, que está en la Constitución no significa uniformidad. Pero, repito, las asimetrías competenciales, en caso de que se den, tienen que estar bien pensadas, estudiadas, racionalmente justificadas y tienen que tener un fundamento. 

En un modelo federal puede haber asimetrías, otra cosa es que se deban única y exclusivamente a la componenda política nacional debido a las minorías de los distintos gobiernos

Cuando se habla de racionalización administrativa con criterios de eficacia siempre se piensa en recortes y, entre ellos, la supresión de las diputaciones provinciales. ¿Creen que tienen sentido?

Las comunidades autónomas son las que tienen que decidirlo de acuerdo con un debate sosegado, que eso es cada vez más difícil. Habrá comunidades donde sean esenciales, por ejemplo, en Extremadura donde realizan un papel muy relevante en cuanto a la asistencia y el apoyo a nuestros municipios porque la mayoría son rurales. Pero habrá otras comunidades donde, a lo mejor, no tenga mucho sentido mantenerlas tal y como están, y puedan rediseñarlas o reducirlas o puedan convertirlas en otro tipo de órganos. Las provincias no solamente tienen por qué estar gobernadas por diputaciones provinciales, puede haber otro tipo de corporaciones.

¿No cree que, precisamente, las diputaciones provinciales pueden amortiguar esa falta de identificación de los ciudadanos con los poderes públicos a los que alude como uno de los problemas de la organización territorial?

Sí, en parte sí, lo único que las diputaciones tienen un problema en cuanto a la democraticidad, es decir, no tienen legitimidad democrática directa. Los diputados provinciales son elegidos en segundo grado por los concejales de los partidos judiciales y hay una difícil rendición de cuentas entre el poder político de la diputación y la ciudadanía porque no hay mecanismos directos para esa rendición de cuentas. Mi propuesta es que si las comunidades autónomas lo consideran oportuno se puedan democratizar de manera más directa las diputaciones provinciales y aumenten su grado de transparencia y su rendición de cuentas.

El último nivel de la matrioska son los ayuntamientos. ¿Es sostenible la organización local actual y que en España haya más de 8.000 municipios, como ha dicho antes, y la inmensa mayoría sean pequeños?

La fusión de municipios se podría favorecer allí donde se cumplieran algunos parámetros objetivos de cercanía o de continuidad urbana, pero la solución integral sería traspasar competencias de los municipios a entidades intermunicipales como las mancomunidades. Una vez que este proceso se diera, las mancomunidades habría que democratizarlas de manera directa para que al final tuviéramos una especie de municipios compuestos, como en Portugal, donde el nivel competencial, el grueso de la actividad y de la toma de decisiones recayeran en una escala mayor a los municipios actuales, ya que tienen una escala muy reducida, pero donde se mantuviera la representatividad de los de los municipios. Es decir, combinar tanto el mantenimiento de la representatividad, que supone el modelo de intermunicipalidad del sur de Europa, con el aumento en la escala en la eficiencia de la toma de decisiones y de la prestación de servicio del modelo del norte de Europa, que ha consistido fundamentalmente en la fusión de municipios. Intentar tener las dos virtudes de ambos modelos manteniendo la representatividad, con mayor escala y, por tanto, en eficiencia de la administración.

El caso más reciente, la fusión de Don Benito y Villanueva de la Serena, en Badajoz, se ha frustrado por los localismos.

Con las fusiones hay que hacer mucha pedagogía porque nunca implica una desaparición de los pueblos, sino todo lo contrario, su mantenimiento y preservación, pero modificando la estructura política y administrativa a la que pertenecen y la que gobierna el territorio. Lo único que implica la fusión es un aumento en la escala de eficiencia, de toma de decisiones y de prestaciones públicas, pero los pueblos pueden seguir manteniendo su identidad, su nombre, incluso sus fiestas patronales, que son muchas veces muy relevantes. Es verdad que los localismos son fuertes, pero no deberían ser el impedimento para poder hacer una reforma de calado de nuestra planta local.