Qui ha descentralitzat a les Balears, quan i per què? Sobre el consens entorn del “federalisme interior”

Una de les qüestions que sembla haver estat present en l’agenda del Govern durant les dues darreres legislatures ha estat la descentralització de competències, específicament als consells insulars. És interessant demanar-se, però, si hi ha hagut efectivament tal descentralització. Així com examinar els motius pels quals els actors polítics que formen el Pacte podrien opten per aquesta opció.

Això darrer no és tan evident i és interessant que puguem respondre-ho. Com és que uns governants per pròpia voluntat accedeixen a buidar de poder les institucions que presideixen? Hi té res a veure el fet que són els mateixos que encapçalen qualcuns consells insulars? Respon a una visió ideològica concreta? Aquesta tendència condueix inevitablement a la desarticulació del Govern balear com a administració central en la gestió dels serveis dels habitants de les Illes?

Descentralització de l’Estat

Després de la Transició espanyola, una vegada aprovada la Constitució del 1978 es va començar un procés de progressiva descentralització de competències a les comunitats autònomes. A Balears, fins i tot abans de tenir aprovat l’Estatut de 1983, ja començaren a arribar les competències transferides per l’Estat. El darrer Reial Decret descentralitzador va ser el 2022, el qual traspassava funcions i serveis a la CAIB en matèria d’ordenació i gestió del litoral.

Pel que fa a les descentralitzacions de l’Estat a les Balears, trobam tres grans períodes. El que va de l’any 1979 al 1987, de l’any 1992 als 2001 i del 2005 en endavant. En els dos primers períodes es van produir el 74% de les descentralitzacions que fins dia d’avui s’han fet. Val a dir que aquestes varen ser majoritàriament d’un govern central del PSOE a un govern balear del PP.

Descentralització CAIB

Pel que fa al traspàs de competències de la CAIB als consells insulars, aquestes varen començar a produir-se com a aplicació del que es contemplava a l’article 39 de l’Estatut del 1983. Però aquestes no varen començar fins que es va aprovar la Llei 5/1989, de 13 d’abril, de consells insulars, on es definien millor que a l’Estatut  els àmbits competencials i règim jurídic de les competències assumides.

Des del 1990, s’han fet quaranta-tres lleis d’atribució de competències als consells fins el 2006. I el 2011 es va aprovar la delegació de competències dels Museu de Menorca i la Biblioteca Pública i l’Arxiu Històric de Maó, i el 2019 la del Museu de Mallorca.

Els dos anys de més traspàs de competències varen ser l’any 1993, amb 12 lleis, i el 2001, amb 9. En la primera etapa, que va fins a l’any 1999, es fan gairebé un 70% de les descentralitzacions de competències. Quasi totes es varen fer entre el Partit Popular, que governava la CAIB, i consells insulars governats en la majoria de casos pel PP. Al 2001, els traspassos es varen produir en un context en què el PSIB presidia la CAIB i els consells pel PSIB o UM.

D’ençà de l’any 2002, només s’han aprovat dues lleis de traspàs de competències, el 2006, i al 2011 i 2019 les esmentades delegacions de competències.

A més a més, després de l’entrada en vigor de la reforma de l’Estatut d’Autonomia l’any 2007, s’han fet trenta-un decrets relacionats amb el traspàs de funcions i serveis en matèries de competències pròpies dels consells insulars. És a dir, és la materialització d’una competència reconeguda per llei. 

La major part d’aquests traspassos es van produir els anys 2010-2011 i 2017-2018. El 2017-2018 es varen produir un 56% d’aquest tipus de decret de traspàs. Amb el PSIB al capdavant d’un govern de coalició a la CAIB i al Consell d’Eivissa, MÉS per Mallorca presidint el Consell de Mallorca, coalició d’esquerres presidida a mitges per MÉS per Menorca i PSIB al Consell de Menorca i Gent per Formentera governant el Consell de Formentera.

Ni a nivell estatal, autonòmic ni insular sembla que el fet que hi hagi governs de diferents colors hagi afectat negativament la descentralització de competències. L’existència d’unes normes que ja preveuen aquesta descentralització fa que la seva materialització sigui un mer tràmit. Això no lleva que a certs contexts polítics, com podria ser el dels anys 2015-2019, el GOIB es ves obligat a accelerar el traspàs de competències per les dinàmiques de coalició, de la qual hi formaven part partits sobiranistes o insularistes, i que també governaven els diferents consells insulars. I a altres contexts, com el context d’en Bauzà, a posposar aquests traspassos. 

Sobre la descentralització dins les Balears: una cosa nova?

En termes de governança entre la CAIB i els consells insulars, les lleis que ho regulen han gaudit, en general, de consens entre els dos grans partits de dreta i esquerra de cada moment. L’Estatut d’Autonomia, amb les seves respectives reformes, i les lleis de consells insulars aprofundeixen cada vegada més en instaurar un statu quo normatiu que “obliga” els partits a traspassar més competències als consells insulars. Així com delimitar millor els àmbits competencials i els mecanismes de traspàs.

Actualment, també es coneguda l’expressió de la presidenta Armengol i el PSIB per referir-se a això com “federalisme interior”. Tot i no ser l’única que defensa un major pes dels consells insulars, aquesta denominació ha ocupat una posició relativament important en el màrqueting polític del PSIB les dues darreres legislatures. Però, si tot això ja passava, si ja hi havia descentralitzacions, per què inventar un terme el 2015? 

Descentralització a les Balears: qüestió d’estratègia política o de principis ideològics?

Si bé no hi ha dades per recolzar-ho, es pot sostenir que el “federalisme interior” no és un clam dels ciutadans de les illes Balears, especialment dels que viuen a Mallorca. No es produeixen grans manifestacions per aquest tema, ni tampoc ocupa un lloc central durant les campanyes electorals. Les persones més compromeses amb aquest model són les elits polítiques dels partits majoritaris -PP i PSIB-, Gent per Formentera, Més per Mallorca i, sobretot, Més per Menorca.

Si volem respondre a la pregunta del principi de l’article, de què fa que partits que governen es vulguin buidar de competències, podríem distingir dues grans explicacions una mica reduccionistes: l’estratègica i la ideològica. En política, cap d’elles per si mateixa explicaria tota la realitat. Però la predominança d’una o altra ens ajuda a entendre millor el comportament puntual dels diferents actors polítics i a situar-los en un context d’interacció dels valors propis amb polítics professionals i voluntat de maximització de vots i poder institucional. I, d’altra banda, què fa que existeixi aquest consens elitista en els partits majoritaris PP i PSIB? 

Estratègica

Un argument amb força podria aquell que plantegi que, internament, els dos partits majoritaris són pressionats per la seva “branca” de Menorca, Eivissa i Formentera, i acabin sistemàticament sent favorables a un model descentralitzador. És el cas de l’històric posicionament del Partit Popular d’Eivissa en aquests temes. 

Un altre argument que hem vist que no té massa base empírica és el del càlcul electoral. No sembla que el PP i PSIB/PSOE tenguin massa en compte qui governa a l’hora d’aprovar les descentralitzacions. Ha estat habitual que es produeixin traspassos des d’administracions amb governs de colors diferents. Encara que és molt difícil de mesurar el que hauria passat si els governs fossin uns altres i no aquests en termes de quantes descentralitzacions s’haguessin produït.

En aquest sentit, es podria sostenir que la posició molt activa del PSIB el 2015 en aquest àmbit podria haver-se vist influïda en les darreres legislatures pel suport d’un partit com Més per Menorca, que té la descentralització com un dels seus cavalls de batalla. Així com la presència de partits sobiranistes presidint on en coalició als consells insulars.

Ideològica

Una altra hipòtesi és l’existència d’una ideologia de “federalisme interior” en aquestes elits del PP i del PSIB, i que hauria fet que, amb el seu important suport, s’haguessin posat les bases d’un procés de buidatge del GOIB des de l’aprovació del primer Estatut. Això explicaria la relativa coherència en el manteniment d’una tendència en aquest sentit i que sembli que no és determinant/necessari que hi hagi coincidència de partits en ambdues institucions perquè es doni el traspàs.

També podria ser que la ideologia descentralitzadora fos sostinguda pels càrrecs menorquins, eivissencs i formenterencs dels partits majoritaris i acceptades estratègicament pel partit autonòmic com una concessió vinculada a mantenir la unitat (i en darrera instància maximitzar quotes de poder).

A nivell comunicatiu, aquest posicionament es basaria en el PSIB i PP, sobretot, en dues potes: la defensa de la subsidiarietat dels serveis públics i l’apel·lació a la identitat “espontània” dels ciutadans balears. El primer argument seria el que, en general, tendria més pes, i justificaria l’augment de competències dels consells com a estratègia vinculada als efectes positius d’acostar l’administració pública als ciutadans i, per tant, a millorar-ne la seva qualitat i eficiència. 

El segon tendria una mica més de pes al PSIB, i es basaria en la idea que les Balears és un ens administratiu i polític que gaudeix de poca estima per part dels illencs, que de forma “natural” tendirien a sentir-se més còmodes o representats amb institucions illenques. El PSIB, qualque vegada a les seves ponències internes, es refereixen a les illes com els quatre pobles de les Balears, cosa que s’evita en major mesura als discursos públics.

El cas de partits com Més per Menorca i Més per Mallorca les premisses són les mateixes, però amb una inversió de la importància. Des de la tradició del nacionalisme d’esquerres, la CAIB s’ha vist com una imposició que tenia com a objectiu distorsionar les relacions entre les illes, Catalunya i, en darrera instància, els Països Catalans. La CAIB reproduiria un centralisme que aliena les diferents illes del seu propi poder de decisió. La premissa és que les illes són la comunitat política nacional mínima. I que, en tot cas, l’única relació entre illes hauria de ser confederal. 

Un nou terme per una vella idea: federalisme interior

En català, una de les primeres persones que fa servir el terme “federalisme interior”, juntament amb Prat de la Riba, és Rovira i Virgili als anys 30 del segle XX a La davallada del federalisme regionalista. El feia servir per distingir-lo de l’exterior, que seria aquell model en què les nacions s’uneixen per donar lloc a un ens supraestatal. L’interior, per tant, seria el que es dona dins les nacions. 

La coincidència de termes es pot explicar no per la coincidència d’opinió amb Rovira i Virgili, sinó per la transposició de la coneguda ideologia federal del PSOE a la realitat a arxipelàgica. Això no suposaria acceptar que les Illes Balears siguin una nació. Però, si com hem dit, aquest procés descentralitzador ja estava en marxa i era un consens entre gran part dels partits durant la recent història democràtica, per què crear un terme aposta per referir-s’hi? 

La primera vegada que la presidenta Armengol fa aparèixer el terme en la política balear va ser al seu discurs d’investidura del 2015, just després d’unes eleccions que requerien arribar acords d’investidura i per l’estabilitat del govern que en sortís. La votació que convertia na Francina Armengol en presidenta del Govern va comptar amb els vots favorables de Més per Menorca, Podem, Més per Mallorca i Gent per Formentera.

Per això tendrem un paper actiu en el conjunt de l’Estat i el debat territorial en el qual seré una partidària ferma que Espanya sigui prest, molt prest, un estat federal. I dins aquest marc vull que les Illes Balears apliquin, a més a més, un model de federalisme interior. Un federalisme insular, com reconeix l’Estatut, reforçant el paper dels Consells Insulars com a les primeres institucions d’autogovern de cada una de les nostres illes. Investidura Francina Armengol. 2015.

L’aritmètica parlamentària i els diferents consells insulars governats per partits sobiranistes varen fer que sorgissin incentius favorables a introduir dins l’agenda les polítiques pro insularistes. Tot això en un context en què l’esquerra volia mostrar que representava un model territorial diferent que el que proposava el PP de Mariano Rajoy, president del govern d’Espanya en aquell moment. 

Des del meu punt de vista, l’esmentat context, més el consens de les elits del PSIB -molt condicionat per les federacions de Menorca, Eivissa i Formentera respecte a aquesta qüestió-, explica l’ús intensiu de “federalisme interior” pot ser favorable. A més, comunicativament facilita el màrqueting polític i, també, la seva entrada en l’agenda mediàtica. Fins a dia d’avui, s’ha consolidat comunicativament dins el PSIB com una forma de referir-se a aquest procés de descentralització, apel·lant a la tradició històrica del seu partit que avala aquest posicionament. 

Així, podria entendre’s una mica més la creació d’un terme específic el 2015 i que va precedir que als anys 2017 i 2018 tengués lloc una alta activitat del Govern en producció de decrets que materialitzaven les transferències de funcions i serveis als diferents consells insulars. 

És a dir

Els arxipèlags, com qualsevol altre territori que no compten amb elements afectius d’unió, pateixen més tensions territorials. L’acomodació en un sistema que contempli certes quotes d’autogovern acaba sent una alternativa habitual davant les demandes de les illes perifèriques, sobretot en moments de transició política. Un cas similar en aquest aspecte és el de les Illes Canàries. 

En el cas balear, les demandes de descentralització han estat sobretot defensades pels partits sobiranistes i, en menor mesura però de forma consistent, per les elits dels partits majoritaris, el PP i el PSIB. En aquests darrers partits poden haver influït les pressions internes dels representants no-mallorquins, els quals tenen en molts casos un marcat perfil insularista.

La història mostra una coherència en l’aprovació de normes que afavoreixen la descentralització als consells insulars, sense importar qui governa a la CAIB, així com un progressiu desplegament d’aquestes lleis a través del traspàs de funcions, serveis i pressuposts. Més enllà de les pressions estratègiques concretes, que poden haver fet que el PSIB comenci a emprar el terme “federalisme interior”, sembla que la tendència és a una major concentració de poder en els consells insulars. I sembla que això no canviarà. Ara per ara no hi ha gens d’interès en difondre una eventual identitat balear -més enllà del vídeo de rigor de dia primer de març-, la qual justificaria l’existència d’estructures comunes i que podria incentivar que hi hagués qui s’oposàs a la complet buidatge de la CAIB. 

El problema actual associat al traspàs de competències, però no només, és la rendició de comptes. La vida política de les institucions Balears ja compta amb poca atenció per part dels ciutadans de les diferents illes, els quals consumeixen majoritàriament informació de mitjans estatals que no informen del que passa a les Balears. El problema persistirà si, paral·lelament a la descentralització, la gent continua sense estar al dia del que fa el seu consell, sense conèixer els seus representants i anant tan poc a votar. Dit d’una altra forma: si bé la gent es pot sentir de la seva illa, coneix millor la política madrilenya que la que li és més propera.