Una proposta per a reformar el finançament autonòmic el 2018

A pesar del compromís del Govern en la Conferència de presidents del 17 de gener de 2017, per a culminar la reforma del Sistema de Finançament Autonòmic el 2017, l’inici de l’any 2018 no ha produït cap canvi significatiu en el model de finançament que s’aplica des del 2009. Això passava a pesar que la Llei 22/2009, de 18 de desembre, per la que es regula el sistema de finançament de les comunitats autònomes de règim comú i ciutats amb estatut d’autonomia i es modifiquen unes normes tributàries determinades, preveia una revisió quinquennal del pla, que ja va acabar l’any 2013.

Com a conseqüència d’aquests incompliments, la Generalitat Valenciana, i amb ella els valencians, continuen trobant-se en una greu situació financera que es deriva de les insuficiències de recursos que pateix des de fa dècades. Aquestes insuficiències tenen l’origen remot en l’aplicació del criteri del cost efectiu al traspàs dels serveis transferits, que es va aplicar sense tenir en compte el desigual desplegament territorial dels serveis en el moment dels traspassos. Aquestes insuficiències no s’han corregit pels models de finançament successius a pesar de ser conegudes. Aquesta circumstància i la caiguda d’ingressos experimentada per totes les comunitats durant la gran recessió són claus per a explicar el nivell assolit per l’endeutament de la Generalitat Valenciana i la seua insostenible situació economicofinancera actual.

A pesar de gastar menys que la resta de les comunitats, el dèficit i l’endeutament de la Generalitat Valenciana són més elevats. També és més gran la seua dependència dels mecanismes extraordinaris de finançament (FLA, FPP, etc.) la permanència dels quals, durant més anys dels necessaris, ha afavorit uns increments del volum del deute que no s’haurien produït si el model s’haguera revisat per a corregir-ne les insuficiències des d’1 de gener de 2014.

Els retards en la revisió del model de finançament estan significant la pèrdua d’un temps preciós en uns anys en què els efectes de la crisi van remetent i els nivells de recaptació millorant, i s’aproximen a l’escenari de suficiència que preveia el disseny del model del 2009 i que mai no es va aconseguir. Però aqueixes millores de recursos continuen assignant-se amb unes regles que cronifiquen la desigualtat (statu quo) de les quals es deriven diferències de finançament per habitant (del 30% entre CA de règim comú i més del 50% amb les CC forals) incompatibles amb l’equitat interterritorial que reclama la Constitució Espanyola per a garantir la igualtat d’oportunitats en l’accés als serveis públics, amb independència del lloc de residència dels ciutadans.

Les discriminacions que suporten els residents en algunes comunitats autònomes mostren el perfil més exacerbat a la Comunitat Valenciana, situada en l’última posició en recursos per habitant. Les finances públiques valencianes estan tenint greus repercussions sobre l’accés dels ciutadans valencians a alguns serveis públics i la trajectòria de l’economia valenciana durant una bona part del segle XXI. Allunyada més de 10 punts percentuals de la mitjana espanyola en renda per habitant, està necessitada de polítiques de desenvolupament regional que la Generalitat Valenciana ha de desplegar amb mitjans molt inferiors als de les altres comunitats.

Mentres no es pose fi a les causes que generen aqueix resultat, revisant en profunditat el model que continua vigent, els valencians no podran gaudir de les mateixes oportunitats d’accés a serveis públics essencials que la resta dels espanyols. A més, continuaran patint les conseqüències de la falta de múscul financer de les polítiques públiques per a recuperar el creixement i l’ocupació.

A pesar de gastar menys, la Comunitat Valenciana ha de fer més esforç per a complir objectius de dèficit que se li assenyalen sense tenir en compte la seua situació i continua acumulant deute. Fins que no es revise el model de finançament que està en l’origen del dèficit i es duga a terme una reestructuració adequada del deute que tinga en compte quines en són les causes verdaderes, la Generalitat i els valencians continuaran amb el llast de la motxilla pesant derivada d’un llarg període de finançament insuficient i injust.

Després d’analitzar en detall els resultats del model de finançament aplicat des del 2009 fins al 2017, i detallar els trets del problema valencià, la Generalitat Valenciana va remetre el 23 de novembre de 2017 al Govern central una proposta de nou model amb capacitat de superar-los.

L’elaboració d’aquest document, que s’estructura en dos apartats: Diagnòstic i Proposta d’un nou model de finançament autonòmic, ha tingut en compte l’“Informe de la Comissió d’Experts per a la Revisió del Model de Finançament Autonòmic, juliol del 2017” (d’ara en avant, ICEFA), per iniciativa de la Conferència de presidents, celebrada el 17 de gener de 2017, i té un doble valor per dues raons: a) perquè la major part dels seus continguts reflecteixen consensos amplis sobre la naturalesa dels problemes i les vies per a solucionar-los; i b) perquè valida substancialment el diagnòstic i les conclusions que la Generalitat Valenciana ja havia exposat en el seu informe del 2013, pel que fa a finalització de la vigència del model.

Aquest document aborda quatre elements bàsics: la suficiència financera per al manteniment de l’Estat del benestar en les funcions que són competències autonòmiques; una estructura dels fons capaços de servir equilibradament als principis de suficiència, autonomia, equitat i solidaritat; els instruments per a garantir un finançament sostenible dels serveis públics fonamentals al llarg del temps; i les garanties d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera dels pressuposts autonòmics.

Diagnòstic: els problemes del model actual

Insuficiència global. El primer problema del model del 2009 i el més determinant de la situació de les CA de règim comú en aquests anys ha estat la insuficiència global dels seus recursos per a cobrir les seues despeses. La conseqüència ha estat doble: un ajust en la despesa i en les condicions de provisió dels serveis autonòmics de l’Estat del benestar: sanitat, educació i protecció social, i un augment del dèficit i l’endeutament.

Gràfic 1. Evolució de les despeses i dels recursos del model de finançament autonòmic de les CA de règim comú. 2007-2015

(Milions d’euros)

La despesa de referència es defineix com la despesa en SPF del 2007 més els recursos afegits pel model de finançament el 2009 per a reforçar l’Estat del Benestar evolucionat segons les necessitats, i la despesa observada en la resta de les funcions de despesa.

² Els recursos percebuts comprenen el total de recursos del model (considerant els tributs cedits homogenis calculats per DLF i el REF canari) juntament amb el total de transferències finalistes fetes per l’Estat a les CA, les transferències rebudes de la UE i els tributs propis de les CA.

Es consideren les entregues a compte de l’IRPF, IVA, Imposts Especials i Fons de Suficiència.

Font: MINHAFP i elaboració pròpia

Gràfic 2. Insuficiència de recursos del model de finançament per a les CA de règim comú1. 2009-2015

(Milions d’euros)

Insuficiència de recursos respecte de la despesa evolucionada segons el creixement de les necessitats. Els recursos percebuts comprenen el total dels recursos del model (considerant els tributs cedits homogenis calculats per DLF i el REF canari) juntament amb el total de transferències finalistes fetes per l’Estat a les CA, les transferències rebudes de la UE i els tributs propis de les CA.

Font: MINHAFP i elaboració pròpia

Els ajustos en les despeses de les CA de règim comú han estat intensos des del 2011, i en els serveis públics fonamentals molt més grans que els de les altres administracions amb una reducció que va arribar al 15%, davant d’un increment del 22% de la despesa de la Seguretat Social. La caiguda d’ingressos va tenir una repercussió més gran en la despesa en SPF de les comunitats autònomes perquè la Seguretat Social va poder mantenir les seues prestacions gràcies al Fons de Reserva i a les transferències rebudes de l’Administració central, comportament que no es va estendre per a sostenir la despesa autonòmica en sanitat, educació i protecció social.

Gràfic 3. Despesa en Serveis Públics Fonamentals per administracions. 2003-2016

(Milions d’euros)

Font: IGAE i elaboració pròpia

Divergència de la despesa en SPF de les CA de règim comú durant la crisi, respecte de les forals i la UE. Com a conseqüència dels ajusts més grans, la despesa de les comunitats de règim comú s’ha allunyat més del de les comunitats forals, que és un 31% superior, i també de les despeses mitjanes en SPF dels països del nostre entorn, sent les de l’Euro Àrea un 23% més altes.

Gràfic 4. Despesa pública en SPF per habitant ajustat. 2015 (Euros per habitant)

Font: IGAE, MINHAFP i elaboració pròpia

El dèficit de les CA va créixer per la caiguda dels ingressos i les dificultats d’aplicar més ajustos a serveis que mostren una resistència important a la baixa, sobretot en períodes de crisi en què són més demanats. L’Administració central ha imposat un repartiment desigual del dèficit autoritzat en benefici de les administracions centrals, comportant-se com a jutge i part, obligant les comunitats a ajustar-se més ràpidament. L’AC ha disposat el 2016 del 83,4% del dèficit i les CA, del 16,6%, unes proporcions allunyadíssimes del seu pes en la despesa, i en especial en la despesa en SPF (59,7% i 37,3%, respectivament).

L’endeutament de les CA de règim comú s’ha triplicat, i ha tingut un increment 174.000 milions d’euros. La xifra és molt voluminosa, però queda per davall de les estimacions de la insuficiència global del sistema de finançament en aquests anys, si es calculen els recursos que haurien permés mantenir els nivells de despesa real per habitant, o per habitant ajustat, del 2009.

Quadre 1. Deute i insuficiència de recursos de les CA se règim comú per a Serveis Públics Fonamentals. 2009-2016

(Milions d’euros)

Font: Banc d’Espanya, MINHAFP i elaboració pròpia

Els privilegis de les comunitats forals. Les diferències de recursos i de despesa per habitant ajustat entre les comunitats forals i les de règim comú són molt elevades, com a conseqüència que, tot i ser territoris d’alt nivell de renda, no contribueixen a l’anivellació dels recursos necessària perquè els serveis fonamentals puguen prestar-se en condicions semblants en tots els territoris. En efecte, la despesa en SPF per habitant ajustada de les comunitats forals supera en 30pp la despesa mitjana de les de règim comú.

Gràfic 5. Recursos homogenis al mateix esforç fiscal per habitant. Mitjana 2011-2014 (Euros per habitant)

Font: MINHAFP i elaboració pròpia.

Autonomia financera. La capacitat de les comunitats de règim comú per a decidir sobre els seus ingressos és limitada perquè no disposen d’instruments per a respondre a les caigudes de recaptació en la imposició indirecta, i es posa de relleu que les seues possibilitats d’afrontar els problemes per si soles són escasses i molt dispars. Perquè els SPF s’oferisquen a un nivell semblant en tots els territoris si els ingressos públics cauen cal que les comunitats tinguen capacitat per a respondre al problema i que estiga previst garantir el compliment dels objectius d’anivellació acordats per a totes.

Insuficient capacitat normativa. Des de l’inici de la crisi, i sobretot des del 2010, tant l’AC com les autonòmiques van exercir les seues competències normatives per a millorar els seus ingressos. Però mentre les de l’AC eren àmplies, les CA es van enfrontar a la penúria dels seus instruments normatius en imposició indirecta, que representen la meitat dels seus ingressos. L’AC va utilitzar la seua capacitat normativa en aquest àmbit en benefici exclusiu seu, neutralitzant la distribució dels increments d’ingressos en IVA i IE a través del Fons de Suficiència. La conseqüència ha estat la minoració dels recursos de les CA al llarg d’aquest període en més de 40.000 milions d’euros.

Cooperació i lleialtat institucional. En aqueixes condicions, les respostes als problemes financers sobrevinguts només haurien estat possibles de manera adequada mitjançant una cooperació institucional eficaç, que no ha existit generalment. En un estat descentralitzat la cooperació entre els governs és necessària per a coordinar les múltiples funcions exercides per les distintes administracions i donar resposta als problemes de funcionament sobrevinguts, en especial davant de canvis de circumstàncies intensos. Per aqueixa raó, durant la crisi, la cooperació institucional hauria estat més necessària i les conseqüències de la seua carència han estat més evidents.

El funcionament del CPFF, l’únic que es reuneix molt sovint per abordar aquests temes, ve marcat per la imposició dels criteris de l’AC, encara que ho faça basant-se en facultats que té reconegudes per la llei. El sistema de votacions no reconeix a les comunitats cap possibilitat de decidir segons un criteri compartit diferent del de l’AC. Tampoc tenen en compte la grandària de les CA, ja que s’atorga a totes el mateix pes. També contribueix a la percepció que les propostes són imposades el fet que no es presenten amb la fonamentació tècnica necessària i no es recolzen en anàlisis independents.

Elements clau de la proposta valenciana per a un nou model de finançament autonòmic

Per a poder resoldre els problemes assenyalats en el diagnòstic, la proposta de nou model de finançament autonòmic (NMFA) elaborada per la Generalitat Valenciana té les característiques següents:

La suficiència estàtica en l’any de base del model ha de respondre a un criteri polític sobre el volum de serveis a prestar i finançar, i per a establir-lo es requereix tenir en compte les dades disponibles de totes les CA, comunes i forals. Per a determinar el volum de recursos necessaris és raonable considerar dues referències: a) el nivell de despesa liquidada en el nou any base; b) el nivell de despesa per unitat de necessitat de l’any base del model anterior, 2007, evolucionat segons els indicadors de necessitat previstos en el model del 2009. Segons els càlculs efectuats per la CV en últim any liquidat (2015), en aquest segon cas els recursos ascendirien a 117.961 milions d’euros, 16.500 milions d’euros addicionals respecte de la situació actual.

La crisi econòmica i fiscal ha posat en relleu que les hisendes autonòmiques no han tingut instruments en l’àmbit dels ingressos per a assegurar la suficiència dinàmica de les CA, i han acumulat un enorme endeutament entre els anys 2009 i 2016 pròxim a 180.000 milions d’euros, durant la vigència del model actual.

Per a resoldre aquests problemes en l’NMFA és imprescindible actuar en quatre direccions:

Establir regles de despesa, amb màxims i mínims, que promoguen l’estabilitat de les despeses en SPF. Els mínims han de garantir la protecció de les prestacions i els màxims han de fer la despesa financerament sostenible, tenint en compte l’evolució del nivell de renda de l’economia i l’esforç fiscal establit.

Dotar en cada comunitat un Fons de reserva en els períodes en què la recaptació tributària registre increments superiors al màxim establit per la regla de despesa, per a utilitzar-lo quan la recaptació tributària no garantisca el mínim establit. El finançament del nivell de despesa mínim mitjançant recurs a l’endeutament s’autoritzaria quan els recursos del Fons de reserva no siguen suficients.

Establir els objectius d’estabilitat pressupostària, sostenibilitat financera i dèficit per a cada subsector de les AP de manera proporcional a la seua participació en la dimensió de la despesa i els recursos, de manera coordinada i lleial, no per imposició d’una única administració.

El grau d’anivellació dels recursos per unitat de necessitat (habitant o habitant ajustat) de què disposen les distintes CA pot ser total o parcial, reflectint el compromís sobre la intensitat de la solidaritat interterritorial acordada políticament. En tot cas, l’aplicació del criteri d’equitat és de base constitucional i ve recollit en tota la legislació vigent d’aplicació al finançament autonòmic. La seua efectivitat requereix que tots els ciutadans espanyols amb el mateix esforç fiscal –residisquen on residisquen– puguen accedir als mateixos nivells de provisió dels serveis públics, almenys en els fonamentals (art 15, LOFCA). Per a evitar que l’exigència siga desigual, la CV proposa que l’NMFA preveja com a objectiu l’anivellació plena (100%) en l’any base i els anys successius es mantinga per als recursos que s’assignen al finançament dels serveis públics fonamentals: sanitat, educació i protecció social.

El nivell d’ingressos de què disposen les CC forals, a través d’un règim especial, no hauria de produir desigualtats de tracte per als ciutadans per a un nivell de competències homogeni. En aqueix sentit, cap de les CA de règim comú té un excés de recursos i les desigualtats de finançament existent respecte dels indicadors de necessitat entre aquestes últimes han de ser resoltes mitjançant la correcció de la insuficiència global del nou sistema, de manera que siga factible que les més infrafinançades (Comunitat Valenciana) atenyen les més ben finançades en relació amb els indicadors establits. Aqueix criteri permetrà corregir les inequitats existents i respectar el nivell nominal de recursos de totes les comunitats en l’any base del model.

Les raons que donen suport a la compensació d’una part del deute són tres: primera, que en gran manera en l’origen no hi ha un excés de despesa, sinó una insuficiència d’ingressos, circumstància molt rellevant per a avaluar el risc moral de la condonació; segona, que algunes comunitats discriminades financerament en el passat arrossegaran els efectes de la injustícia patida si no es mutualitzen els seus deutes; i tercera, que no és realista pensar que sense cap tipus de reducció de deute les comunitats sobreendeutades puguen tornar al mercat a mitjà termini, tenint en compte com funciona la indústria financera.

La compensació serà eficaç només si el model de finançament autonòmic es dissenya de manera que hi haja garanties de suficiència dinàmica per a cada una de les comunitats, sense cap discriminació. Si el disseny es tanca en fals, es tornaria a generar un nou estoc de deute derivat de les noves insuficiències.

L’import total a transferir per a reduir el volum viu del deute a escala individual tindria dos components. El primer seria un percentatge igual per a totes les comunitats com a conseqüència de la insuficiència de recursos experimentada per a finançar els SPF en el període 2009-2016; i el segon cobriria del tot el deute derivat de les insuficiències relatives de finançament experimentat per algunes comunitats en el passat. La compensació hauria de concentrar-se en les comunitats amb nivells de finançament per població ajustada per davall de la mitjana i amb una despesa per capita per davall de la mitjanapercapita.

Per això, la posició valenciana per a la reforma del sistema pren en consideració moltes de les propostes i dels suggeriments de l’ICEFA, i intenta millorar-los. Les nostres propostes s’han concebut des d’una perspectiva general, amb la finalitat de respondre a greus carències existents en el funcionament de l’Estat de les Autonomies posades de manifest en aquestes dècades: d’inequitat interterritorial, d’insuficiència i d’inestabilitat financeres, d’autonomia tributària, i de cooperació i lleialtat institucional. Considerem que les propostes que fem permetrien posar fi a les desigualtats de tracte entre comunitats autònomes derivades dels sistemes de finançament precedents. També contribuiria a prevenir en el futur la inestabilitat financera que ara pateix el nostre Estat autonòmic.

*José A. Pérez és membre de la Comissió d’Experts de les Corts Valencianes i representant de la Generalitat Valenciana en el Comité Tècnic Permanent d’Avaluació del CPPF.

Per a saber-ne més

“Informe de la Comisión de Expertos para la revisión del Modelo de Financiación Autonómica, Julio de 2017”. MINHAFP. 2017

“Simulaciones del modelo propuesto por la Comisión de Expertos para la revisión del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común”. Ángel de la Fuente. (FEDEA e Instituto de Análisis Económico (CSIC)). 2017

“¿Es posible una financiación autonómica aceptable para Cataluña… y las demás?”. F Pérez (IVIE. Claves económicas del 21D, Cinco Días ,21/12/2017.

“¿Qué nos dicen las Cuentas Territorializadas? Algunas reflexiones con cinco años de datos”. Ángel de la Fuente. (FEDEA e Instituto de Análisis Económico (CSIC)).2017

“Informe sobre el cumplimiento esperado de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto de las Administraciones Públicas (AAPP)”. AIReF. Juliol del 2017

“Propuestas para el nuevo sistema de financiación autonómica”. Segon informe de la Comissió d’Experts nomenada per les Corts Valencianes. Desembre del 2017