Són útils els serveis públics d'ocupació a Espanya?

Segons va manifestar al seu dia el Premi Nobel d’Economia Christopher Pissarides, “hi ha mercats especials com el mercat laboral que necessita una faena d’intermediació per a fer casar l’oferta i la demanda. L’ocupació no és un bé homogeni i intentar adequar el servei de qui l’ofereix amb l’interés de qui el demana té costos. Aquests costos (diners, temps) es redueixen amb la intermediació que correspon als serveis públics d’ocupació”.

En aquesta mateixa línia, el Consell de Ministres de la Unió Europea (UE) ha identificat recentment els serveis públics d’ocupació (SPO) com a instruments clau per a tractar dels problemes estructurals del mercat de treball. Per mitjà de l’Estratègia Europa 2020 (document que presenta l’estratègia comuna per al futur adoptada per tots els serveis públics d’ocupació d’Europa) es demana als estats membres que convertisquen els seus SPO i els orienten a adequar oferta i demanda de manera activa, més enllà de comptar simplement el nombre de persones que perden o demanen faena. Aquesta transformació és imprescindible perquè en el context econòmic i social actual les tasques dels serveis públics d’ocupació d’Europa mai no tornaran a ser «el mateix que abans». En els últims anys hem pogut veure que el mercat laboral s’ha vist cada vegada més afectat per una sèrie de canvis ràpids. De canvis n’hi ha hagut sempre; de fet, la vida és canvi i evolució, però mai a la velocitat actual, per això genera grans incerteses. Així doncs, els SPO necessiten estar constantment preparats per a adaptar els seus serveis a les transformacions que es produeixen en el context que els envolta.

Si no disposem d’SPO potents i eficaços resultarà molt complicat que l’aplicació de les polítiques d’ocupació genere efectes positius. De fet, un estudi recent del Comité de Drets Socials del Consell d’Europa ha conclòs que els SPO a Espanya no funcionen com haurien de fer-ho i els ha arribat a qualificar d’opacament i escassament eficients. Precisament, els indicadors disponibles en aquest camp no conviden a l’optimisme. Els SPO espanyols no acompleixen una de les principals funcions: ajudar a trobar una faena a qui en necessita. Això queda demostrat amb la baixa taxa de persones que troben faena per mediació dels serveis d’ocupació autonòmics (3,7%) o amb les dades que reflecteixen que només l’1,7% dels assalariats (249.400 persones) han trobat faena amb la intermediació d’una oficina d’ocupació pública.

Uns serveis públics d’ocupació infradotats

En aquest sentit, i per a entendre aquestes dades, cal recordar les carències en recursos humans que té el Sistema Nacional d’Ocupació (Administració estatal + Administració autonòmica). En el Sistema Nacional d’Ocupació (SNO), el 2014, treballaven 22.000 persones; d’elles 9.300 pertanyen a l’SPO de l’Administració central (serveis centrals i oficines d’ocupació locals) i es dediquen a les funcions de gestió de les prestacions (competència estatal), i la resta, 12.700 persones, a les comunitats autònomes en tasques d’intermediació, orientació laboral i formació (competència autonòmica). Aquestes dades traslladades al context europeu mostren una insuficiència ben clara en la dotació de personal. Així doncs, l’anàlisi comparada dels recursos humans en els SPO de la UE permet comprovar que a Espanya a cada efectiu li correspondria gestionar, en teoria, 205 desocupats. Però si obtenim la ràtio de les persones destinades a les oficines locals, sense comptar els serveis centrals, atenent efectivament els demandants d’ocupació, la ràtio és molt més elevada (330). Això situa Espanya molt per damunt dels nostres socis europeus, com ara el Regne Unit (22), Alemanya (47) o França (66), i explica, en gran part, la ineficiència del nostre SPO per la falta de personal. Recordem, a més, que aquestes dades són només una mitjana i que algunes comunitats autònomes la superen àmpliament. És el cas de la Comunitat Valenciana, on hi ha determinades oficines locals d’ocupació en què la plantilla està composta en tres quartes parts per personal interí (la mitjana és del 40%), la qual cosa contrasta amb altres països del nostre entorn, com per exemple França, nació on només un 10% de la plantilla és temporal. Per tant, a l’escassetat de personal cal afegir la falta d’experiència necessària de gran part de la plantilla. Així doncs, una oficina d’ocupació pròxima a València que té 14.000 desocupats només té 40 persones (administracions central i autonòmica), xifres que reflecteixen que cada persona de la plantilla ha de gestionar els expedients de 350 desocupats (deu vegades més que els països del nostre entorn).

Alemanya, el Regne Unit i França han aconseguit obtenir unes ràtios raonables per l’augment de recursos dedicats als seus serveis públics d’ocupació. A més, el Govern federal d’Alemanya garanteix que els serveis públics d’ocupació puguen augmentar el pressupost en temps de crisi, quan són més necessaris. Això els permet mantenir una ràtio adequada per a desenvolupar les funcions i ser un instrument eficaç de política social a favor dels grups més desfavorits. La comparació respecte de la situació espanyola no pot ser més il·lustrativa.

Uns serveis públics d’ocupació inadaptats a la realitat social i tecnològica dels nostres dies

D’altra banda, és indubtable que som en l’època dels RH 2.0. Això té com a conseqüència que, a més de l’augment necessari de les plantilles, si no s’inverteix en noves tecnologies en els nostres serveis públics d’ocupació, hi ha el risc que es queden obsolets. Per a fer front a aquestes noves necessitats, a França, el servei públic d’ocupació (Pôle Emploi) ha implantat recentment una plataforma (Bob Emploi) amb l’objectiu d’utilitzar eines de dades massives per a relacionar l’oferta i la demanda del mercat laboral de manera gairebé instantània i automàtica, sense intermediació. Això permet a les empreses conéixer millor els candidats i predir d’una manera objectiva qui tindrà més èxit en l’empresa.

No obstant això, la falta d’eficàcia dels serveis públics d’ocupació no és només un problema de falta de recursos humans i econòmics o d’adequació a les noves exigències tecnològiques, sinó també d’organització i coordinació. En el cas de la Comunitat Valenciana el tema competencial, en el marc dels processos de descentralització operats a Espanya, comporta necessitats de coordinació entre l’Administració estatal i l’autonòmica per a enfortir la gestió que, actualment, no és tan satisfactòria com s’espera d’una gestió pública. Un exemple clar el tenim en la separació de la gestió de la prestació econòmica per desocupació de les polítiques actives (formació + ocupació), que condueix al fet que la coordinació de les tasques que cal fer siga molt complexa.

Com a conseqüència de tot allò que s’ha dit abans, no és gens estrany que el temps mitjà d’espera d’una persona en desocupació des que s’hi inscriu com a demandant fins que rep una primera entrevista personalitzada, assessorament per a la recerca de faena o una oferta de formació, siga de prop de 10 mesos, segons un informe (12/2016 de la Fundació d’Estudis d’Economia Aplicada (Fedea). Posteriorment un informe recent de Fedea (3/2017) ha conclòs que el 91% de les persones aturades no han rebut cap servei de les oficines públiques d’ocupació. L’estudi analitza les tutories individuals (que reben només el 3% dels desocupats registrats); l’orientació professional (de què se’n beneficia l’1%); els itineraris personalitzats (0,57%) i les tècniques de recerca (que només s’imparteixen al 0,15% dels demandants).

Aquestes dades contrasten amb diversos països del nostre entorn on els demandants d’ocupació registrats tenen un funcionari de col·locació personal amb què mantenen entrevistes periòdicament. A França el demandant d’ocupació, en els tres primers mesos d’estar inscrit en la desocupació, fa tallers de recerca d’ocupació i a partir del quart mes les entrevistes són mensuals amb un conseller d’ocupació i, segons els casos, en funció del programa de participació les entrevistes poden ser setmanals i en l’espai de sis mesos la meitat dels inscrits té alguna entrevista. Al Regne Unit, si no hi ha recerca activa d’ocupació, se sanciona per llargs períodes de temps i el 90% dels demandants d’ocupació s’han de donar de baixa de les prestacions per desocupació en un temps màxim de dotze mesos. A més, els perceptors de les ajudes per desocupació han d’acudir cada dues setmanes a les diferents oficines d’ocupació locals per demostrar que estan buscant faena activament; això significa que han d’acreditar amb documentació les sol·licituds de treball enviades o les entrevistes dutes a terme; si no ho fan, se’ls trau la prestació per desocupació. Es fa un seguiment personalitzat a totes les persones que reben prestacions i, si no es justifica que busquen faena, l’ajuda es retira. Les vegades que un demandant d’ocupació entra en Internet per buscar faena també és vàlid com a prova que busca faena intensament. Passa el mateix a Alemanya, ja que si un demandant d’ocupació no busca faena activament o es nega a participar en polítiques actives de mercat de treball (PAMT), se li poden suspendre les prestacions. La persona que busca faena ha d’acceptar qualsevol oferta de treball raonable i la definició de raonable s’ha ampliat per a incloure, en determinades circumstàncies, l’obligació de traslladar-se.

Envers la reforma necessària dels serveis públics d’ocupació

Si es jutja per les xifres anteriors no és estrany que diversos organismes internacionals i determinats experts recomanen, a més, de la modernització de la gestió, la reforma urgent dels SPO del nostre país que preveja un augment significatiu de la plantilla de personal. La Unió Europea ha recomanat diverses vegades a les autoritats espanyoles que canvien tot el sistema. Així s’ha tornat a exposar en una conferència recent, durant els dies 27 i 28 d’octubre de l’any passat, dedicada a la manera com es pot aconseguir que l’assistència als sol·licitants d’ocupació a Espanya siga més eficaç. Amb el títol: Reforçar la coordinació dels serveis socials i d’ocupació a Espanya.

En funció d’allò que s’ha exposat es tradueix clarament que cal una reforma que modernitze els SPO. La manera d’organitzar-los influeix en l’aplicació de les polítiques actives del mercat de treball (PAMT). Tot això implica que els SPO han d’efectuar una sèrie de canvis per a adaptar-se a un mercat laboral a fi de ser eficients i eficaços; altrament es quedarien obsolets. Les funcions del SERVEF no poden quedar limitades a registrar altes i baixes, haurien de ser fonts actives de recerca d’ocupació per als aturats.

Considerem, per això, que per a millorar la coordinació és aconsellable dur a terme les actuacions següents:

-Establir una “finestreta única” per a la inscripció com a demandants d’ocupació i, al mateix temps, per a percebre la indemnització econòmica corresponent per prestacions per desocupació, en compte de dues entrevistes com es fa actualment. D’aquesta manera, una mateixa persona que atén un demandant d’ocupació li pot resoldre tot el conjunt de la seua gestió (polítiques actives i passives) i s’obtindria una eficiència més alta en els serveis prestats a l’usuari. L’organització no respon a les necessitats dels usuaris, sinó més aviat a l’estructura pròpia del Servei Valencià d’Ocupació i Formació (SERVEF).

-Establir una única cita prèvia. Actualment, cada administració (estatal i autonòmica) disposa d’una cita prèvia diferent. Per tant, l’usuari es veu obligat a sol·licitar dues cites prèvies per a efectuar les gestions. És ineficient que un demandant d’ocupació haja de sol·licitar dues cites prèvies: la primera per a inscriure’s en el SERVEF i la segona per a tramitar les prestacions econòmiques per desocupació en el Servei Públic d’Ocupació Estatal.

-És ineficient que cada administració tinga el seu propi caixer informàtic. Per això, seria recomanable que hi haguera un únic caixer informàtic als locals de les oficines d’ocupació per a racionalitzar els costos i facilitar un servei millor als usuaris, com passa en tots els SPO europeus. D’aquesta manera, un usuari dels serveis d’ocupació podria gestionar les seues demandes de servei en un mateix dispositiu, fet que redundaria en un ús més senzill.

-Per a evitar l’existència d’asimetries en la càrrega de treball entre totes dues administracions, seria aconsellable que les plantilles, tant de l’Administració estatal com de l’autonòmica, treballaren conjuntament per ser més eficaces i evitar que es produïsquen crítiques per part dels usuaris, totalment justificades, perquè no són atesos correctament.

- La configuració actual amb dues administracions al mateix centre de treball, amb dos directors, dificulta molt les funcions que cal desenvolupar. Així, a l’interior de les oficines d’ocupació locals es distribueix el personal pertanyent a cada administració, on cada organització disposa del seu propi director/a i són els responsables de les tasques encomanades a les seues plantilles respectives, i això repercuteix en una coordinació inadequada i en deficiències en economies d’escala. Per això, seria convenient un sol director/a que poguera distribuir les tasques entre el personal en funció de les càrregues de treball.

-A fi d’evitar deficiències en la coordinació fóra bo compartir objectius comuns de seguiment i control. Recentment el Comité de Drets Socials del Consell d’Europa retreia que no tenia prou “indicadors de rendiment” de la gestió compartida entre el Govern central i les comunitats autònomes. Per això, cal treballar conjuntament a fi d’obtenir economies d’escala més gran, fet que requereix un sistema d’informació flexible entre totes dues administracions, a fi d’analitzar l’evolució d’aquests objectius i introduir la gestió de la qualitat. És a dir, una gestió coordinada i gestionada de tots els recursos. Les estratègies donen resultats acceptables quan s’hi implica tot el sistema organitzatiu. Tot això ajudaria, sens dubte, a desenvolupar un model de col·laboració més eficaç.

-També fóra bo una coordinació més alta entre el SERVEF i els ajuntaments. És raonable que tots els organismes públics vulguen col·laborar en la gestió de les polítiques d’ocupació, com passa en la majoria dels països del nostre entorn. Però és aconsellable que les relacions entre totes dues institucions es planifiquen amb més rigor. Per exemple, a la ciutat de València hi ha una oficina d’ocupació de l’Ajuntament a 400 metres de l’oficina del SERVEF. En aquest tipus de situacions hauria de correspondre al SERVEF la coordinació de tots els organismes públics en matèria d’ocupació, a fi de ser més eficaços i obtenir economies d’escala. L’ocupació no ha de ser patrimoni d’una gestió municipal, sinó del SERVEF i d’organismes col·laboradors. La governança, el funcionament, i també la concertació territorial i participació institucional, han de correspondre doncs, en tot cas, al SERVEF.

- D’altra banda, cal intensificar la formació per a desocupats, ja que, malgrat que és molt important, a Espanya només 788.200 dels 4,6 milions de desocupats fan algun tipus de formació. Per tant, la mitjana a Espanya de persones desocupades que van dur a terme alguna acció formativa és del 17,1%, dada molt pobra si la comparem amb la de Suècia (50%), Dinamarca (35%), Finlàndia (30%), els Països Baixos (28%), el Regne Unit (21%)…, segons dades d’Eurostat. I la taxa de participació de formació professional per a l’ocupació en la Comunitat València, actualment, arriba només al 6%, (3,7% el 2011). A aquest ritme, en la Comunitat Valenciana, caldrien més de 16 anys per a formar tota la població desocupada. Sens dubte, aquesta situació pot limitar greument la productivitat i la competitivitat. Invertir en les persones és la primera mesura per a lluitar contra la pobresa

A manera de conclusió: els serveis públics d’ocupació com a eina per a la millora econòmica i social

Davant de l’evidència demostrada sobre l’efecte positiu que el capital humà té en la productivitat, i en augmentar l’ocupabilitat, cal que els SPO augmenten les dotacions econòmiques per a formació. No és acceptable amb l’elevada desocupació d’Espanya dedicar menys dotacions econòmiques que la resta dels països membres de la UE a aquestes accions. Com més necessitat, menys recursos? Així doncs, malgrat l’elevada desocupació d’aquests últims anys, la despesa pública en formació de desocupats ha disminuït el 30% en el període 2007-2013, fins a situar-se en 1.153 milions.

La inversió en recursos humans és fonamental per a permetre una transició sense problemes envers una economia i una societat basades en el coneixement. Tinguem en compte que, com més formació, menys taxa de desocupació. Aquest esforç també ha de comptar amb el suport de les empreses, ja que, si s’analitza l’esforç que aquestes duen a terme en formació contínua, el 2015, crida l’atenció la poca proporció d’empreses espanyoles que ofereixen formació (27,4% davant del 57,4% de la UE).

En aquest sentit i amb relació al servei a les empreses, és imprescindible un contacte més estret i especialitzat amb els empresaris per a conéixer les seues necessitats tant a escala formativa com de col·locació. Un coneixement raonable de les empreses i una correcta classificació de les qualificacions laborals, dels demandants d’ocupació, garanteix una adequació dels serveis oferits a les necessitats reals, com, per exemple, la planificació de la formació a les necessitats ocupacionals del mercat de treball i la certesa que, quan enviem demandants d’ocupació a les empreses, es corresponen amb els perfils demandats, fet que facilita la inserció en el mercat laboral.