El Tribunal de Justicia europeo y la amnistía

Sin duda alguna, los tres pilares fundamentales sobre los que se asienta la Unión Europea son: el Tratado de Funcionamiento, el Tratado de la Unión y la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea. En ninguno de estos textos se encuentra disposición alguna en la que se establezca que los Estados miembros deben someter el ejercicio del derecho de gracia al visto bueno de la Comisión, el Parlamento o el Tribunal de Justicia. Así ha sido desde su época fundacional y no encontramos fundamento o apoyatura legal para que se haga una excepción con una ley de amnistía que afecta exclusivamente a los acontecimientos que se produjeron en Cataluña en el periodo de tiempo (9 de noviembre de 2014 hasta el 1 de octubre de 2017), que comprende condenas injustas, sometidas al último veredicto del Tribunal Europeo de Derecho Humanos y otros comportamientos que pudieran estar incursos en algún al artículo del Código Penal.  

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha convivido, sin objeción alguna, con multitud de amnistías por hechos mucho más graves de lo sucedido durante el proceso independentista catalán. En ningún momento ha declarado que la amnistía puede entrar en contradicción con la normativa europea, por el contrario, ha aceptado, sin reproche alguno, que el ejercicio del derecho de gracia es una cuestión de competencia exclusiva de la legislación nacional de cualquiera de los países que la componen. 

Si repasamos los textos constitucionales de los países que hoy día constituyen la Unión Europea, encontraremos, en muchos de ellos, referencias explícitas a la posibilidad de la amnistía y algunos otros que, sin esa expresa referencia, la han aplicado en multitud de ocasiones. Entre los países que no mencionan expresamente la amnistía, nos encontramos con España, Alemania, Austria, Bélgica, Irlanda o Suecia. Sin embargo, llama la atención el hecho de que ninguno de ellos ha declarado que sea inconstitucional y la ha aplicado a situaciones derivadas de crisis políticas surgidas con uno u otro motivo. 

Como hemos señalado, Alemania es uno de los países de Europa que no contempla la vía de la amnistía en su Constitución. No obstante, el Gobierno alemán aprobó dos leyes, en 1949 y el 1954, con el fin de culminar la “desnazificación”. Las condenas de los tribunales fueron eliminadas de los registros de los antecedentes penales. Más adelante, en 1968 y 1970, se aprobaron dos leyes de amnistía motivadas por las reformas del derecho penal, así como varias amnistías fiscales. Conviene recordar que nuestra cuestionada amnistía fiscal de 2012 fue declarada inconstitucional, entre otros motivos, por haber utilizado la vía del Decreto-ley y no una ley como era exigible. Creo que la sentencia es reveladora, junto con otras decisiones, de la futura posición del Tribunal Constitucional ante el recurso de inconstitucionalidad del PP y las cuestiones de inconstitucionalidad que puedan plantear algunos jueces.

Cuando la votación de la proposición de ley de amnistía fracasó ante el rechazo de Junts por no haber incluido los delitos de terrorismo sin matizaciones, se reabrió el debate sobre la posibilidad de que una decisión en este sentido pudiera ser abortada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Leo y releo los Tratados fundacionales y no encuentro la norma por la que pueda anularse una amnistía de los delitos de terrorismo que, como hemos expuesto, se han producido en Europa sin ninguna reticencia o descalificación por el Tribunal de Justicia.  

Creo que es suficiente para justificar mi postura hacer una referencia a Francia y Portugal. En Francia, con motivo de los incidentes surgidos en torno a una posible independencia de Nueva Caledonia, se produjo una insurgencia armada que produjo la muerte de varias personas, entre ellas varios gendarmes. El Gobierno francés no tuvo inconveniente alguno para entablar conversaciones que culminaron con los acuerdos de Matignon de 1988, por los que se concedió la amnistía a las organizaciones armadas y además se abrió la posibilidad de un referéndum sobre la independencia que ha sido rechazado en dos ocasiones. Ni al Tribunal de Justicia ni al resto de las instituciones europeas se les pasó por la cabeza la consideración de que se estaban vulnerando los principios fundamentales de la Unión Europea y el estado de derecho. 

Portugal hizo frente a un movimiento armado que se decía que estaba encabezado por el emblemático general Otelo Saraiva de Carvalho. A comienzos de la década de 1980, se convirtió en partícipe y presunto autor moral de los atracos y atentados de las Fuerzas Populares 25 de Abril, brazo militar de la organización política maoísta Fuerza de Unidad Popular, por lo que fue condenado en 1984. Debido a su condición de principal dirigente del 25 de abril, la Asamblea de la República portuguesa aprobó el 1 de marzo de 1996 por mayoría una amnistía para el héroe de la revolución de los claveles, y para todos los implicados en las actividades del grupo ultraizquierdista Fuerzas Populares 25 de abril.   

Si nos salimos el espacio de la Unión y entramos en el del Consejo de Europa, el Reino Unido promulgó una ley, en septiembre de 2023 que concede inmunidad judicial a las personas acusadas de crímenes durante los enfrentamientos entre el IRA y los Unionistas. Las víctimas han acudido al Tribunal Europeo de Derechos Humanos por estimar que se les priva del derecho a investigar más de mil asesinatos sin autor conocido. Por otro lado, los que invocan la sentencia de Croacia para impugnar la amnistía por ser contraria al Convenio europeo de Derechos Humano, olvidan que lo que se había amnistiado eran crímenes de guerra.  

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea nunca se ha pronunciado en contra de la amnistía. Las cuestiones prejudiciales de los jueces españoles, para las que disponen de un manual de instrucciones redactado por un distinguido catedrático, están abocadas al fracaso. Los jueces que se han manifestado, de manera insólita, en contra de una ley elaborada por el Congreso de los Diputados, tendrán que volver al redil nacional e intentar que el Tribunal Constitucional, antes de decidir sobre la previsibles cuestiones de inconstitucionalidad, se pronuncie sobre si la ley de amnistía, es o no constitucional.