El ciclo electoral del gasto en los municipios de la Comunidad de Madrid

En pocos días se celebrarán las elecciones municipales en toda España. Más de ocho mil ayuntamientos renovarán a sus representantes políticos locales tras conocer el veredicto de las urnas. En Piedras de papel siempre hemos querido acercar algunos de los debates, hallazgos o hipótesis del mundo académico a las cuestiones de actualidad, y esta es una excelente oportunidad para volver a hablar del fenómeno de los ciclos económicos políticos (political business cycles en inglés).

En pocas palabras, estos ciclos reflejan un patrón de comportamiento por parte de los gobiernos en términos de impuestos, gasto, endeudamiento u otras muchas políticas que acomodan su aplicación a los tiempos del ciclo electoral. Por ejemplo, una rebaja fiscal, un aumento de subvenciones, un incremento de plazas de funcionarios públicos, la puesta en marcha o inauguración de obras (parques, carreteras, colegios), todas en un período cerca a la cita electoral. Como es lógico, este comportamiento estratégico tiene como objetivo maximizar la probabilidad de ganar elecciones a cualquier nivel de gobierno (sea local, regional/autonómico o estatal) intentando manipular la sensación de bienestar social y económico en el contexto que se produce.

En lo que respecta a los gobiernos locales, intuitivamente podemos pensar en actuaciones de importante calado, como la inauguración de grandes obras públicas, pero también en acciones con menos brillo, como la inauguración de una rotonda. Lo cierto es que existe una extensa literatura que ofrece evidencia sobre cómo los gobiernos locales en España y en el resto del mundo hacen un claro uso estratégico de los tiempos en sus políticas para maximizar la reelección. Sólo mencionaré dos referencias para los más curiosos. La primera es el trabajo de Bastida, Beyaert y Benito (2013) en donde, utilizando datos de 238 municipios españoles entre 1992 y 2005, muestran que el nivel de endeudamiento aumenta a medida que se aceran las elecciones locales, particularmente en los ayuntamientos más ricos y en las entidades locales sin mayoría absoluta. La segunda, en un post en este mismo blog, firmado por Pablo Fernández Vázquez, en el que muestra, con datos para el conjunto de los más de ocho mil municipios de nuestro territorio entre 1999 y 2014, cómo los gobiernos municipales actúan sobre la política fiscal para intentar asegurarse su supervivencia en el cargo.

En este post, contribuiremos a añadir algo de evidencia extendiendo los datos a la cita electoral que nos espera a la vuelta de la esquina, concentrándonos en los ayuntamientos de la Comunidad de Madrid. En esta ocasión, utilizando datos del Ministerio de Hacienda y Función Pública para el período 2010-2022, contrastaremos el Gasto Total presupuestado de las Entidades Locales en los años preelectorales vs. los años no preelectorales. Analizaremos el gasto presupuestado en vez del liquidado para, justamente, poder extender el análisis al último año preelectoral, es decir, 2022, para el cuál aún no hay datos de liquidaciones. Asimismo, exploraremos las diferencias entre partidos políticos a la hora de hacer uso del ciclo electoral presupuestario. Para ello dividiremos las entidades locales entre las gobernadas por el PP (57%), el PSOE (23%), IU/Podemos (o candidaturas afines como Ahora Madrid, por ejemplo) (3%), Ciudadanos (2%) y candidaturas independientes (15%). Cuando un municipio ha tenido más de un alcalde/alcaldesa de diferentes partidos en una misma legislatura nos hemos quedado con el partido que ha gobernado durante el año preelectoral. Y para controlar los posibles efectos del tamaño de los municipios dividiremos el gasto total por su número de habitantes, resultando ser la variable objeto de estudio el gasto total de euros per cápita, aunque nos referiremos a esta medida como gasto en euros.

Para hacernos una idea de la magnitud de lo que estamos hablando, es útil saber que el gasto medio en nuestra base de datos es aproximadamente 1.400 euros por habitante, con una amplia desviación estándar (1.250 euros), y que un ayuntamiento en la mediana de la distribución gasta 1.000 euros. El primer signo de que existe un mayor nivel de gasto cuando se acerca el momento de votar a nuestros representantes locales lo vemos comparando la media del gasto en los años preelectorales de los municipios madrileños (2010, 2014, 2018 y 2022) con los años no preelectorales (2012, 2013, 2016, 2017, 2020 y 2021; aquí no se incluyen los años electorales). Para los primeros, el gasto medio per cápita es de 1.455 euros, mientras que para los otros es de 1.355 euros, es decir, 100 euros por habitante menos. Esto supone un 10% del gasto medio.

Como podemos ver en el gráfico 1, algunos partidos ya exhiben, en términos de media, algunas diferencias de gasto en relación al ciclo electoral. Casi todos los partidos gastan más en años preelectorales que en años no preelectorales. El PP y el PSOE no muestran grandes diferencias entre estos dos períodos (el primero sólo gasta de media 23 euros más, mientras que el segundo 81 euros más), pero sí los ayuntamientos bajo el mando de candidaturas independientes (435 euros más el año anterior a las elecciones) y las gobernadas por los partidos a la izquierda del PSOE (203 euros más). La excepción son los ayuntamientos gobernados por Ciudadanos que, en contra, gastan 200 euros per cápita menos el año anterior a las elecciones. No obstante, este contraste de medias no deja de ser una prueba estadística de trazo grueso y sólo refleja diferencias estadísticamente significativas para el caso de las candidaturas independientes tras realizar un test de medias. Para explorar con más cuidado el efecto de los ciclos electorales y sus diferencias por partidos, realizaremos un análisis de regresión en donde podemos controlar la potencial influencia de las particularidades de cada municipio (efectos fijos) y de las tendencias temporales.

Dicho análisis muestra, en primer lugar, que los años preelectorales, en contraste con los años no preelectorales, tienen un efecto en el gasto total de 114 euros por habitante (algo superior a nuestro mero test de medias). El gráfico 2 muestra el efecto del año preelectoral cuando lo interactuamos con los diferentes partidos en el gobierno local. Explorando la variación dentro de cada municipio y controlando por el factor tiempo asociado a los diferentes contextos de la economía española, ahora podemos ver que, de nuevo, todos los partidos -con la excepción de Ciudadanos- aumentan el gasto de las entidades locales el año anterior a las elecciones. El PP gasta aproximadamente 100 euros más, el PSOE 70 euros más, las candidaturas independientes 260 euros más y los gobiernos de Izquierda Unida/Podemos 190 euros más. Los ayuntamientos gobernados por Ciudadanos, a contracorriente, gastan 180 euros por habitante menos en los años previos a las elecciones municipales. Estas diferencias, no obstante, son particularmente significativas desde el punto de vista estadístico sólo para el PP y para las candidaturas independientes. En el caso de los gobiernos de IU/Podemos y Ciudadanos puede que no encontremos significatividad estadística debido al bajo número de observaciones (conjuntamente sólo representan el 5% de los gobiernos municipales).

Sobre la base de estos resultados podemos realizar tres apuntes acerca del ciclo electoral del gasto en los municipios de la Comunidad de Madrid. El primero, y más obvio, es que incrementar el gasto en años preelectorales es una práctica extendida prácticamente sin distinción partidista. Gobernar y manipular los tiempos de la acción política parece natural al propio ejercicio del poder. Esta cuestión -como lo ha venido haciendo la literatura de los ciclos económicos del crédito- abre el debate sobre la conveniencia de algún tipo de regulación cuando este ejercicio de oportunismo presupuestario menoscaba la solvencia de nuestras cuentas públicas. Se trata algo complejo de dilucidar, pero, no por nada, existe la prohibición de actos de inauguración, así como de campañas institucionales una vez que se convocan las elecciones. El segundo apunte es que en contra de los discursos en torno a las políticas de gasto público que solemos asumir de los partidos conservadores y progresistas -y en concreto de las dos principales formaciones de nuestro sistema de partidos- encontramos que el partido de la derecha con mayor representación en la Comunidad de Madrid, el PP, no gasta menos que el PSOE, y que además abre especialmente el grifo de las arcas municipales los años previos a las elecciones. En tercer lugar, las candidaturas independientes -generalmente centradas en plataformas locales, con un discurso anti-partidos tradicionales- no escapan a las dinámicas oportunistas del ejercicio del poder. Este resultado es bastante interesante puesto que es sorprendente como con un relativo bajo número de observaciones podemos capturar un efecto positivo, de magnitud relevante y estadísticamente significativo cuando contrastamos su patrón de gasto en años preelectorales con otros años. Sin ser conocedor de este mundo -seguramente- heterogéneo de candidaturas independientes, solo puedo aportar una serie de preguntas a modo de hipótesis. ¿Son aquellas formaciones sin una marca fuerte -partidos reconocibles- las que más necesitan utilizar el instrumento del gasto para ser competitivas en las contiendas electorales? ¿Son más proclives al ciclo electoral del gasto debido a que se tratan de candidaturas más clientelares o con liderazgos más personalistas? Ideas para reflexionar.